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第二十八期 ,外交  2017年1月28日

鼎谈
走在日本外交的前沿 –对TICAD VI的期待和日非外交

第六届非洲开发会议实现首次在非洲举办。

基于风云突变的政治经济形势、及左右该形势的国际局势,来探讨日本独自的国际协作及商务的可能性。

远藤贡    东京大学大学院综合文化研究科教授

藤田顺三  外务省TICAD担当大使

白户圭一  三井物产战略研究所国际信息部中东・非洲研究室主席研究员

(左起)远藤贡,藤田顺三,白户圭一

—关于非洲的政治现状大家怎么看?

 

远藤:从冷战后这条线索来看,冷战结束后的1990年初,非洲政局迎来了巨大的转机。冷战期间的非洲国家多为军政统治或一党制国家,但冷战结束后,这些政治局面都逐渐发展为多党制度。

“为了发展也利用日本和中国。
非洲外交很高明”。

藤田顺三,1951年生。75年入职外务省。任综合外交政策局联合国政策课企划官、布里斯班总领事后,于2013年~2016年任驻乌干达大使。2016年就任外务省TICAD担当大使。

藤田:但是,即使实现了政治的多党化・民主化,也并不意味着政治局面就能走向安定。1990年代至2000年初,非洲各地发生了内战,产生了无数难民。当时的联合国难民高等办公事务所(UNHCR)的最高责任人绪方贞子曾提道“要说没有难民的国家可能只有坦桑尼亚了吧”,这句话让我记忆犹新。

白户:东西冷战时期时的美苏两大阵营,无论政治体制如何,大家都争相支援独裁者们。而非洲的大多数国家内部都存在着复数的民族集团,领导者们依靠向各个民族分配资金物资来维持自己的权力。随着资金援助的中断,内部的从属关系也无法维持,所以造成了越来越多的内战,产生了大量的难民。

远藤:我觉得促进了多党化形成的主要原因是提供的援助条件和融资条件。当时有的国家推动了民主化进程,有的国家经历了内战实现了民主化,又或者一部分的国家始终纷争不断。但我认为,进入21世纪后,总体趋势还是走向了安定。

白户:用独裁国家来举例,像当时利比里亚的泰勒总统(在位期间:1997年~2003年)这样,因为想将国家占为己有而受到全社会的谴责的领导者是大幅减少了。

民主化和维持秩序是相克的吗?

远藤:从其他方面来看,特别是民主化的内部实践来看,也并不全都是乐观的。比如国际NGO组织“自由屋”,他们将2005年和2013年的政治自由和市民自由的指标做了一个比较,撒哈拉区域的49个国家中,变好的有15个,没有变化的有5个,而越来越差的有29个,也就是说大约6成的舆论是越来越恶化的。从治理、法治支配的角度来讲,甚至出现了倒退的倾向。

白户:从民主化进程停滞不前这方面来看,资金的流动性也存在同样的问题。我们在前面提到了各国内以民族集团为单位的资金流动,其实进入21世纪以后各国收到的援助金逐步转变为民间投资形式。这样一来,因为是民间投资,虽说是理论上还是经济支援,但无法像政治资金那样恣意地进行分配。可事实上目前的情况是:总统或者有势力的官僚的配偶、亲戚、同乡相继开办私营企业,又变相的成为接受这些投资的钵盂。

    另一方面,除了民主问题,还有人权问题。尽管存在这些问题,像卢旺达、埃塞俄比亚这样顺利实现经济增长的国家也是有的。政府推行一定的开发计划,通过包括再分配等手段,最终实现了经济增长。这让人容易联想到1970年代,80年代亚洲的一些开发独裁的案例。

藤田:乌干达虽然被评价为是个局势稳定,实现了多党合作的“民主主义国家”,但在今年三月的总统选举上,却遭到了欧美的批判。当然和肯尼亚、坦桑尼亚相比,它的民主化进程相对领先而且有成效,但2013年位于内罗毕的商业设施遭到索马里青年党(伊斯兰主义势力)的袭击,又或者是软目标被袭等等。从商业角度来看,安定是不容忽视的要素吧。

“虽然反恐斗争很重要,但应当尽量不要让民主化进程停留不前”

远藤贡,1962年生。1993年毕业于英国约克大学南非研究中心,博士学位。非洲现代政治学专攻。经历过东京大学研究生学院综合文化研究所助教授后,2007年就任现职至今。著作有《崩溃国家和国际安全保障 看诞生于索马里的新国度像》,共同著作有《系列作品集 非洲的潜力 超越武力纷争》等。

非洲对恐怖袭击的一些思路

 

远藤:卢旺达的卡加梅总统时期,因为他的强权统治,国家治理还是比较顺利的。当然这和卡加梅政权推行的政策取得了一定的成效,和来自国际社会的支持是分不开的。还有一点就是,种族灭绝的现象。1994年发生的大屠杀,在短短几个月内死者过百万。欧洲国家因为这个期间有一些“忽视”行为,所以关于国家重建机制也不方便过多评判。另外,在援助项目上不过问政治体制,作为捐赠者出现的中国,其存在感也是不容忽视的。

白户:94年的大屠杀是个很严重的悲剧,当时不像现在,互联网没有联通全球,可能欧美和联合国的领导人觉得事件涉及到的安全隐患还属于遥远的他国之事,和自身的影响并没有那么直接,但2001年的911恐怖袭击事件,彻底改变了领导人们的看法。因为让阿富汗的无政府状态持续了近20年,使其成为恐怖分子的温床,导致美国被袭击。之后,美国为首的国际社会树立了“针对恐怖分子的战争”的旗帜,开始了积极、全面的反恐斗争。埃塞俄比亚的梅莱斯总统为了实现索马里地区的安定,为美国打“代理战争”,也巩固强化了本国政权。借此,非洲的安保问题上升到了“国际”水准。

远藤:只要参与反恐斗争的国家,欧美都会予以援助,乌干达也是如此。所以,接受援助的国家的民主化进程和政治治理局面是否稳定发展,并不是援助国的审核要素。消灭暴力性的过激主义固然重要,但一旦全面优先这个理论的话,很可能适得其反阻碍非洲各国的民主化进程的发展。这一点是值得留意的。

藤田:以反恐战争为背景的重视秩序的体制推行和民主化进程,的确进行到某种程度后容易出现反作用。但不应该拘泥于这种结果,而是制定出能够两立的中长期发展战略计划吧。

    刚才提到的乌干达的选举,今年3月穆塞韦尼总统赢得了第五次任期。他从1986年开始当选至今30年,足以证明他的政权是何等的根深蒂固。但细数选举历程,在首都坎帕拉的选区内其实有几处是失守了的。其原因有二,一是人口增长,二是年轻人的失业问题。在乌干达,28岁以下的人口大约占全国人口的8成,在地方上难以谋生的年轻人都涌到城里。在外国投资涌入市场,经济景气的时候,年轻劳动力无疑是最强后盾,但经济一旦停滞不前,这些劳动力就成了危险因素。所以最重要的应该是恢复经济形势的民间投资,让人们的不满发泄到所谓的民主的政治场合上。虽然这是为了维持社会稳定的两大主轴,但穆塞韦尼总统在中长期视角不得不面对着两个问题。

日本和中国的区别利用

关于经济到底是什么情况呢?

远藤:国际货币基金组织(IMF)的“世界经济预测”2015年、16年度版中提到:预测增长率, 亚撒哈拉・非洲总体的为3.2%,在大国的尼日利亚,停滞在1~2%左右的数值, 这与以往的农业国家埃塞俄

比亚和坦桑尼亚相比,甚至比他们高,达到了7%。造成这个结果的背景在于原油等资源的价格下滑和中国经济增长减速带来的资源需求减少。BREXIT的影响到底有没有,我们无从考证,但长期以往下去,包括日本在内的各国企业进行的资源开发调查、投资等也会失控吧。所以,不依赖于资源的经济,产业的多元化和提高农业生产型的重要性,也又一次被提到了会议桌上。

白户:去年12月,中国在南非召开了第六届中非合作峰会(FOCAC),会上提到的600亿美金的资助获得了广泛关注,与此同时也发表了优先发展的10大产业,里面最先提到的便是产业化和农业现代化。峰会上与会人员分享了非洲诸国的危机意识,非洲的领袖和政策当局者也表现出了积极的回应。如果不向年轻人们提供“食品”和“工作”, 极端主义也会恶化,甚至达到不可挽救的程度吧。

远藤:中国每三年召开一次中非合作论坛(FOMAC),与非洲采用交互举办的方式积极探求非洲方面需要。非洲联盟委员会的祖玛主席也向日本提出同样期望,本次将于8月召开的第6届非洲开发会议(TICADⅥ)即是对此的回应。当然非洲开发会议起源在前,历史悠久,中非合作论坛不过是以非洲开发会议为原型而设立的。这两个组织的互相参照互相竞争的关系非常值得关注。

白户:对于中国来说非洲的定位在近15年来一直在变化。最初是选择处于前殖民国家影响力外围的有的国家见缝插针。比如在受美国制裁的苏丹主导石油开发,对安哥拉和津巴布韦也进行了经济援助。中国早期与非洲的外交是为了确保资源入手。同时非洲也是中国廉价商品的输出地,现在中国是非洲最大的贸易伙伴。我认为今后更会向主导非洲的产业化发展,极端来讲就是将中国的制造业转移到非洲。中国在近二十年的飞速发展中形成了过剩产能,在如今景气低迷中如何处置这些产能过剩设备是中国必须要考虑的。非洲就可能成为这些设备的去处之一。

藤田:虽说中国的援助对非洲整体经济发展起到了一定的积极作用,但从个别角度来说也引起了各种问题和摩擦。中国产服装和杂货要比当地产品便宜,所以当地产品被中国进口产品取代,而销售中国进口产品的商店被袭击。水利电站的大坝因为技术缺乏而不能建成等等。在此过程中,中国在不断吸取经验逐渐改变。而且非洲的领导人们也对此心知肚明,因此将日本和中国的援助分开使用,是很高明的做法。

远藤:我感觉非洲有对中国一边倒的危机意识,所以对日本的期待越来越大。

藤田:世界的每个国家都想利用非洲的发展来促进本国经济,所以出现了各种各样的开发论坛进行竞争。日本可以充分利用这个机遇。

远藤:日本无力对非洲投入巨额基础设施建设资金,这方面就交给中国……。

藤田:东非共同体在修铁路时,中国仅在乌干达就投入了8000亿日元的巨资。铁路通了,商路也就通了。比如有可能使用磨损低的日本铁轨。更重要的是,物流网络的建成将使内陆国家的乌干达与周边国家联系更加紧密,作为市场,或作为生产基地,其价值都今非昔比。如何利用这个机遇,是日本需要好好思考的。

非洲开发会议(TICAD)映射出的非洲观

—第6届非洲开发会议(TICADⅥ)于8月27日和28日在肯尼亚召开。

“非洲开发会议(TICAD)是为了日本的会议,这个特质越来越明显”。

白户圭一,1970年出生。95年立命馆大学国家关系研究科硕士课程修完。在每日新闻报社就职。04-08年约翰内斯堡特派员,11-14年华盛顿特派员,自14年现职。著作有≪纪实报告资源大陆非洲≫≪为日本人的非洲入门≫,共著≪新南非和日本≫≪南非和民主化≫等。

白户:第1届是1993年召开的,算得上是开发论坛里的元老级了。

藤田:冷战结束后,国际社会对非洲的关注急剧下降。经济援助不像以前那样多了。1993年日本主持召开了非洲开发会议(TICAD),目的在于使世界的目光重新聚焦到饱受内战和难民问题困扰的非洲,意义深远。

白户:到第3届(2003年)是很艰难的。企业都在观望……。

远藤:那时我也曾与外务省人员经常谈起非洲问题。说起非洲,给人感觉是个世界性难题,对日本来说究竟有何意义不得而知,还处于摸索阶段。

藤田:“主人翁意识”“南南合作”等有关开发援助方式的词汇也是那时出现的。鉴于此,2008年第4届的主题就被确定为贸易和商业合作伙伴关系。并且改为每3年召开一次,第6届是首次在非洲举办。

白户:非洲开发会议(TICAD)设立的初衷是“为了日本的会议”,如今日本在泡沫经济破灭后“失掉的二十年”困境中奋力挣脱之际,非洲开发会议(TICAD)演变为一个促进日本企业投资非洲的平台。我认为,随着逐届召开,非洲开发会议(TICAD)的“为了日本的会议”的特质会越来越明显。

远藤:换言之,在日本外交政策中,非洲地区的意义开始变得明确。不仅是对非洲,对日本来说非洲开发会议(TICAD)也起着越来越重要的作用,这并非是一件坏事。况且本次在非洲召开,日本企业可以去感受当地,寻求商机。这样大使也要更操心了。

白户:商务人士可以亲身体验非洲,这样的机会是越多越好。我供职单位的母公司是综合商社。但即使是综合商社,对非洲商务热心的人也不多。而且,不仅是商社,工业、新闻机关也是如此。派往非洲的都是新人,非洲是锻炼新手的地方。

远藤:白户先生作为新闻机关的特派员入驻约翰内斯堡是多大年龄?

白户:最初的国外派驻是30岁出头。在非洲,如果去采访重大事件或选举等活动,就会发现日本记者都是年轻人。而欧美记者大多是在非洲经历了20年30年的能征善战的骁勇大将(笑)。

藤田:企业派驻人员也差不多。现在日本企业在非洲的分公司和事务所越来越多,超过了400家。但是任期都是事先定好的,在能够扎根当地之前就返回日本了。

白户:日本企业以终身雇佣为前提,每3-4年就轮换一次部门,为的是培养通才。而欧美却全然不同。要想在非洲盈利是需要时间的,同非洲长久交往的欧美企业里有在非洲深耕数十年的专才,日本企业里的那些在当地缺少人脉和经验的通才是无法与之抗衡的。

远藤:不过,出现了像生产用于女性假发和娃娃假发套的合成纤维的鈡化,生产洗涤剂和香皂液的莎罗雅等,也有不少成功范例。

藤田:住友化学的蚊帐“Olyset net”也很有名。

白户:三菱商事在莫桑比克出资的铝材冶炼公司Mozal也是盈利典范。要想在非洲取得成功,需要经营者有死而后生的准备和决断。

远藤:现在对非洲感兴趣的企业确实是越来越多了。在东大开课有关非洲的系列讲座,尽管学费不低,仍然有不少企业人士来听课。也有找我采访了解博茨瓦纳政治安定状况的金融机关。可能与非洲开发会议(TICAD)的即将召开有些许关联。非洲开发会议(TICAD)加速了日本企业了解非洲的步伐。

藤田:距上届非洲开发会议(TICAD)只过了3年,本次会议也带有回顾评价上届成果的意义。在这3年中有了一些大变化,其中就有因资源价格下跌而造成的非洲经济减速,还有西非埃博拉出血热所显现的不堪一击的卫生保健体系,以及伊斯兰极端主义引发的社会动荡。有关资源价格和伊斯兰极端主义已经在产业多元化、农业生产效率提高方面进行了讨论。对于埃博拉、医疗卫生保健方面,日本可做的事情真不少。可进行高精度监测的热成像技术的应用,这些日本技术是可以为非洲做出贡献的,同时在商务方面也是一样。

白户:比如,在非洲快速城镇化的过程中出现的垃圾和污水处理,尽管公共金融机关的支持各有不同,但还是能够有日本的技术发挥作用。

远藤:对于缺少非洲通的日本来说,当地的信息极其珍贵。为促进企业对非洲的了解,充分利用日本贸易振兴机构(JETRO)和国际协力机构(JICA)等信息网络,形成举国并进的体制是不可或缺的。同时企业要积极录用青年海外协力队员和有留学经验人员,使之在非洲事业中充分发挥才能。

非洲这面“镜子”

—最后想请教一下关于日本与非洲的外交问题。

藤田:非洲五十四国今后绝对会变得越来越重要。在经济方面它有11亿人口,是一个广阔市场,而且它可以提供宝贵的天然资源。在政治方面联合国安理会改革的“非洲票”将影响其未来方向,影响巨大。虽然如此,日本与非洲各方面的交流还远远不够。需要不辞辛劳去拓展。因此TICAD的作用将越来越重要。

白户:日本在南苏丹派驻自卫队进行国际维和行动(PKO),我认为今后世界要求日本在这方面做出贡献的机会将越来越多。围绕去年公布的和平法案的讨论主要集中在集体自卫权上,还有一个重要问题是在国际社会里的集体安全保障。非常遗憾的是,在日本的“护宪派”里的一部分人将在联合国PKO指挥下的正当防卫和紧急避难时的武器使用与在侵略战争中的武器使用不加区分相提并论,同样以“反对战争”的理由来否定。自卫队在参与PKO时,如果遇到需要进行正当防卫和紧急避难的危机时,会出现不得不开枪射击的情形。作为国际社会的一员,要想维护和平,就必须面对这个问题。而且在动乱频发的非洲,面对这个问题的可能性非常高。从这个意义上来说,非洲是日本外交的新天地。

远藤:正如白户先生所说,非洲对于日本的政治外交来说是新天地。为何及如何踏上这片新天地可以说对日本外交的理念和哲学是一个考验。因此也可以称非洲为日本外交的一面“镜子”。人口增长与粮食问题、城市化、土地问题与纷争、资源开发、经济差距加大、暴力极端主义与黑社会,这些都不是单方面的问题,而且也不是仅限于非洲内部的问题。是与世界及我们的生活息息相关的。日本将如何应对(回避)这些问题,日本将成为怎样的国家,这两个问题是表里一体的问题。从这个意义上来说,我认为非洲是非常重要的地区。

[译自《外交》,Vol.38,2016年7月刊,本文经城市出版社同意翻译转载。]


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