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第六期 ,讨论  2011年7月4日

灾后重建3原则

关于东日本大震灾的灾后重建工作,以政府重建规划委员为中心,展开了多次讨论。和阪神大地震不同的是,这次的灾后重建工作不是简单的”复原”,即恢复到之前城市的样子,而是要以长远的眼光来重建新的城市布局。关于这一点,似乎已经达成了共识。但具体到方法论上,还有很多不同的意见,方向性也不是那么明确。

是对当地情况了如指掌的市町村(日本都道府县之下的地方行政单位)来主持灾后重建工作呢?还是研究广泛区域内的灾后重建政策,而不局限在市町村这一小范围内?怎样处理个人和法人的权利调整问题?灾后重建的成本由谁来负担?—-要如何归纳并解决这些复杂而又措手不及的问题,我们提出了以下3个论题原则。

第一、各代人之间的公平性

在日本,随着少子、老龄化的不断深刻化,后代人从社会保障制度中获取的纯利益会逐渐减少(越是后代人获益越少)。人口的变化超过了人们的预想,这是制度确立上的失误。在金钱计算上,各代人之间公平性的调整是很重要的。因此,今后不应该再采取助长这种各代之间不公平性的政策措施了。

第二、充分利用市场。

进入21世纪后,差距不断增大,有关差距的议论也越来越多。于是开始有人对通过价格决定资源分配的市场机制进行质疑。在世界经济陷入窘境的大背景下,伴随着”雷曼冲击”,这种趋势变得更加显露了。

然而,要实现有效的资源分配以及按劳分配的方式,没有比市场更好的社会经济体系了。有效利用有限的资源,可以扩大社会的购买力,同时也可以实现更优质的生活。忘掉这一点的话,日本经济将会受到震灾之后的二次打击。

但是,我们并不是要说”市场是万能的”。经济学教科书上这样写道:在有外部因素存在的经济中,政府的干预是必要的。比如,出现垄断利益的时候,就需要政府通过城市规划等政策来实现资源的合理分配。

第三、可持续发展。

在展望21世纪世界经济发展之前,首先要限制对环境、资源的破坏及浪费。而且在思考日本经济发展时,还必须考虑如何解决人口不断减少、发达国家中财政状况最差等问题。

短期内的一些不痛不痒的政策,从长期角度来看可能会威胁到环境、财政的可持续发展。在制定政策时,绝对不容许光考虑当代人的利益,这一原则在灾后重建工作会议讨论中也是很重要的一点。

鉴于此,我们想从成本负担方、电力不足应对策略、今后的城市建设等三个方面谈一下我们的观点。经济学上正确的政策,一般都容易受到国民的批判,但要在认识其必要性的基础上说服国民、构筑更加美好的未来,就需要强有力的政治领导班子。

1、不要将灾后重建的成本转嫁给后代人

日本内阁府推算:地震、海啸引起的住宅、工厂、社会基础设施等各种资产的直接损失达16~25兆日元。这是阪神淡路大地震中损失的两倍。要重建灾害中损失的资产,政府部门的资金负担应该不会低于10兆日元。一方面,为了实现灾后重建,预计今后3年内,投资扩大所带来的GDP增长将会提高1~2个百分点。另一方面,政府必须做好心理准备:恢复福岛核电站的安全以及对周边居民的赔偿,再加上东京电力公司无法负担的那部分资金,追加的财政支出大约需要15~20兆日元。不在财政支出的用途、资金筹集方法上下功夫的话,日本经济经将再次陷入低增长期,而灾后重建的成本过高,也可能导致财政崩溃。

在资金筹措方面,政府的长期债务和GDP的比率已经增长到了190%,因此在讨论关于确保资金来源这一问题上一定要万分慎重。要确保资金来源,可以从以下几个方面来考虑:改变资金用途、减少开支、出售国有资产、发行国债、增税等。改变资金的使用途径,比如防止浪费以及减少支出,削减不必要的支出等措施都是必须的,但在金额上,除废除的儿童补贴(约2兆日元)之外,再没有值得期待的更多金额了。所以,现在的问题就在于到底是”发行国债还是增税?” 15~20兆日元的追加支出都通过追加发行国债来实现,将来再花时间偿还这一部分国债。这一选择在人口不断增加、经济快速增长、政府债务GDP比率不断降低的经济状况下是正确的选择,但遗憾的是,现在的日本经济并没有满足这三个条件。追加发行”复兴国债”, 10年后再偿还,实际上是让退休人士以及领取养老金的高收入、婴儿潮时代出生的一代人逃避负担的责任,而将还债的重任推给之后10年内进入劳动力市场的低收入年青一代。据估计,2011~2021年的10年间,处于劳动年龄层的人口数量将减少10%,即由原来的7,500万人降到6,760万人,约减少700万人。(见图1)仅仅因为人口因素,未来10年内,每个人偿还的成本(增税)将会增长10%。这样的话,对于那些10年以后工作的未来一代来说,是很不公平的。”复兴国债”这一想法只是想先赊账,而这在各代人之间明显欠缺公平性。

这样看来,”增税还是发行国债”――这样的选项是不对的。正确的选项应该是:债务应该由我们活着的几代人承担?还是由未来的世代承担?在经济低增长、人口逐渐减少的低迷时期,还是不要把责任推给下一代了吧。

关于增税,有很多可行的办法。但是为了让全日本人民携起手来共同支援这次地震、海啸带来的灾害,全日本的各个年龄层、各岗位人士都有必要负担起债务(增税),贡献自己的微薄之力。全日本人民要做好逐渐降低生活水平的思想准备。具体来讲有以下几点:提高消费税、降低附加税,即降低针对固定资产税的国税、所得税的课税最低限、一定比率上特别增加所得税、将减少法人税的政策推迟1年执行。

由于消费税不太会影响资本、劳动以及生产积极性,所以对经济增长的影响不大。将消费税由原来的5%提高到10%,可以使现在的消费税收入增加两倍,这样的话,每年约增加10兆日元的财政收入。

但也有人批判说:增加消费税,会降低人们的消费意欲,导致经济衰退。但从以下两个方面来看,我们认为这种批判是不恰当的。第一,为了能够开展实现复兴工作的政府投资和民间企业投资,预计明年将扩大投资规模。即使消费呈下降趋势,通过扩大投资规模,总需求上还是保持平衡的,并不会导致市场经济恶化。第二,提高消费税之后,消费会出现低迷状况,这是众所周知的。但这只是暂时的,数月之后就会恢复。一方面,在预定的提高消费税时间点之前,以耐久消费品为中心,需求量会增加,所以,在正式扩大投资上,通过将预算集中在上半年使用的方式来扩大市场经济的发展。针对劳动所得及法人所得征收的税收,会降低潜在的经济增长率,所以其影响还会持续很长时间。

日本东北地区有大量的固定资产流失。为了使全日本人民能共同负担起这部分资金,在全日本范围内,对持有固定资产的法人以及个人征收固定资产税的附加税,以此来支援受灾者,这一做法是合乎逻辑的。只是,因为固定资产税是地方税,所以有必要将附加税变成国税。(一方面,作为国税,还包含和土地相关的地价税,所以这里也可以将基本课税扩大到固定资产税的等级。)在全日本,固定资产税及城市规划税总计超过8兆日元,按10%的附加税来计算的话,每年将增加约8,000亿日元的收入。

在长达15年的财政赤字状况下,老龄劳动者逐渐被年轻劳动者所替代,因此,所得税的课税最低限以下的劳动者比例在逐年增加。由全体国民来实现救灾以及国家安全保障――从这一构想出发,很多人即使收入再低,也要支付所得税,这一点是非常重要的。我们觉得应该考虑降低课税最低限。一方面,为了让高收入者负担更多的税额,希望国家能够实现一定比例的增税。通过这样的所得税改革,可以将现在的所得税收入增加10%,这样的话,每年就会增加3兆日元的财政收入。这样还不能满足资金来源的话,将已经决定的”削减法人税”政策的开始时间延期2年,以此要求企业也承担部分义务。这样的话,每年也会增加1兆日元的财政收入。但是,日本法人的实效税率在国际范围内均处于高水平,考虑到应对全球化的发展,延期实施削减法人税的政策应该仅限于在无法凑齐必要资金的特殊情况下。

这样的话,每年就会增加15.5兆日元的财政收入,2年内就可以完全确保复兴工作的资金来源。将所有的逆增税(随着课税物品数量及金额的增加而逐渐降低税率的税)、中立、累增税(随着课税物品数量及金额的增加而逐渐提高税率的税)等税收模式综合起来加以利用。我们把这些统称为”复兴连带税”。

当然,增加税收这一政策肯定不会受欢迎。但是,这对于人口逐渐减少、经济低迷、受地震海啸袭击的日本复兴重建工作来说是很必要的。不能将责任推给未来几代人,要倡导这一点,还是由国家的领导来发言比较有说服力。

2、利用市场机制制定电力不足应对措施

受福岛第一核电站核泄漏问题的影响,东京电力公司的电力不足问题令人担忧。中部电力的管区中,由于滨岡核电站停止运行,电力供应紧缺。东京电力公司管区内规定,这个夏季,强制要求所有的大型企业削减15%的电力消耗,而针对家庭,要求采取节电措施。

夏季的电力供应不足是在每天的”高峰时间段”,首先避开电力使用高峰期是很重要的。减少高峰期的使用量,平均一天内的需求,既不需要增加固定设备,甚至还可以弥补供给不足现象。关于工作时间,为了实现弹性工作时间制度以及避开高峰期的工作,企业有必要扩大个人选择的余地,比如早晚间工作、甚至是在家工作。而且,无论是企业还是家庭,要避开使用电力的高峰期,最有效地方法就是:大幅度提高白天的电费,即采用”高峰期用电收费制度”。提高电费得到的收入,通过降低其他时间段的电费进行调整,这样一来。东京电力公司的收入就能得到中和。

更有效的节电措施就是实施长期休假的制度。可以强制要求企业、国家机关以及学校长期休假或是暂时关闭事业单位至少3周以上。当然,这样的话,家里、度假所在地的用电量会随之增加,要防止这一事态发生还需要再作研究。

减少高峰期用电量还不能解决问题的话,就需要在全民范围内减少需求、扩大供给。于是,政府出台计划,强制要求一律削减15%用电量。但是,像这样的计划经济手法,反倒会影响效率。比如,有些行业,一旦停止生产操作,即使是几个小时内,都会对生产过程产生重大的影响。而有些行业,在炎热天气中,停电几个小时的话,还是比较容易接受并克服。一律削减用电量其实是忽视了各行业间用电量不同这一因素。

在解决用电需求不平衡的问题上,有两个补充性的方针政策。第一,限制用电需求,即在考虑到家庭支付能力的基础上,大幅提高电费。再有,可以配套使用以下的政策,即,对于那些有自备发电能力,比如太阳光、紧急用电源的家庭或是企业,电力公司可以通过提高电力购买的价格来促进供给。第二,如果强制要求大型企业削减用电量的话,关于削减幅度,政府也要允许企业间用电使用权的交易行为。

在那些24小时不间断工作的企业中,有些已经拥有紧急用电源。而且,像东京迪士尼乐园一样,有很多企业开始自备电源(燃气轮机)。个别企业的这些行为,如果不经协调而实行的话,资金比较充裕的企业以比较保守的估价来进行自备发电的话,就会导致供给过剩,而中小企业中24小时不间断生产的企业以及必须有冷冻仓库的企业就会陷入困境。从社会性来讲,这样就会产生无效率投资。要解决这个问题,我们认为可以实行以下策略:有多余供给能力的公司将预备电源或新设电源中的剩余电量供给电量输送网中,然后供给有需求的企业。这些企业24小时都需要用电,所以即使电费稍微高一些,也不会在乎。也就是说,通过电功率零售价格的变动,来调节需求的一种用电机制。需求超过供给的稀有资源(这里指电力)价格上升这也是情理之中的事。

有人批判说:提高电费只是为了让东京电力公司获取更多的利润。但是,增加电费对于通过价格指示灯来增加供给,限制需求是很有必要的,而不是说为了让东京电力公司获取更多的利润。要是为了赚取福岛第一核电站事故赔偿金的话,那更简单:通过建立一种系统,使通过增加电费而增收的资金不进入东京电力公司的口袋,而是直接被纳入赔偿基金中。也有人批判说是将责任转嫁给消费者们。但是,可以通过对一定用电量以下的家庭不提高电费,对于那些电量消耗较大的家庭来说,抬高电费,则可以保证负担能力的平衡。

强制要求大型企业削减15%的用电量,最重要的是让大公司的需求者之间买卖电力的使用权。类似于温室气体排放权交易中典型的”浮动和交易”手法。高峰期的时候,东京电力公司管辖范围内的用电量即使减少15%以上,也不影响企业的获利情况,这样的企业将自己的”电量使用权”卖给需要24小时连续工作的企业,在供给受限制的条件制约下,实现了合理用电、有效的分配。(见第2-1图到2-4图的说明)。首先,在用电高峰即将到来的那天或那个时间点前提前预定,在此基础上分摊削减幅度,之后再在企业同行之间买卖,这样平时休息的企业和持续工作的企业之间就自然地进行交易。

3、未来也”可持续发展”的城市建设

灾区重建过程中的少子、老龄化以及地方财政问题越来越严重,这些问题我们不得不认真思考。特别是在受地震、海啸影响较为严重的受灾区中老龄化问题不断加剧的地区,即便是重新恢复到原来的城市摸样,同样的行政服务方式也很难继续。就像城市经济学中讲的:要积聚利益(实现利益的垄断),就必须集中一定程度的人口数量。

今后,可能每几十年内,海啸将会袭击一次三陆海岸,这已经是不争的事实。所以有必要禁止在沿海岸的土地上再建住宅楼,并实行向高地转移的财政支援。要求人们从居住的高地去渔港捕鱼。关于这一点,我们相信会有很多共识,但我们希望,能有一些公共机构主动收购过去曾多次受海啸袭击的灾区。(作为一种代替方案,有人提倡在港口旁边建造能够阻挡海啸的”高架式”高层住宅) 有必要尽早确保向高地或是内陆地区转移,并且进行城市建设。之前的一些市町村存在着人口过疏、老龄化等人口结构的问题,其中,有很多地方,基本居民服务的维护费(上下水道的维护、铺修道路、除雪等)已经成了很大的负担。我们想这样的市町村今后还会再增加。这些地区发生的地震、海啸或许是因祸得福,就好比可以在一片空地上任意画画。未受海啸袭击的地区,集中规划居民服务项目(护理、医疗设施、市政府、图书馆、学校、剧场等文化设施、以及超市等),在其中建造居民楼,修建平整的街道,即便是下雨的时候轮椅也可以顺利通行,而不会被溅湿。即构筑”精小型城市”。而且,将来的能源价格一定会飞速上涨,希望这个”精小型城市”可以成为低碳社会的典型模范。我们应该综合利用日本的环境技术、抗震建筑技术、都市规划技术,来实现”节能精小型城市”的建设。

为了实现上述的设想,国家和地方行政单位应该收购灾区中不能重建的沿海地区的土地,将与土地、建筑物相关的详细规定,比如:确保移居候选地、区划整理(根据城市规划和整理变更的区划,目的在于改善交通和整顿环境)等应用到受灾特区中(即使不太适用)。政府和民众携起手来(PFI事业),共同促进节能精小型城市基础设施的早期建设工作,这一点是很有必要的。关于这项工作的推进,有必要对土地买卖和土地交换实施比较弹性化的税制政策。很多灾民想回到以前的家、以前的生活。但是即便没有发生地震、海啸,以前的生活也很难长期维持。政府在向民众展示美好蓝图的同时,也要让大家了解到:节能精小型城市才能让人们过上快乐优质的生活。不是”复旧”而是”复兴”。应该规划那种20、30年后依旧美观和谐的地区布局和建设了。

4、总结

面所述的正确策略中,重视各代人之间公平性的复兴连带税提案以及用电高峰期的电费上调问题,还有待商讨(仍有争论)。但是能否以理论说服国民,这就要靠真正的主导――领导班子的努力了。现在这个时候,正需要强有力的政治领导班子,来将地震、海啸的损害降低到最小,珍惜将来的世代,有效地利用资源,并实现向可持续发展城市基础建设的巨大转移。

【图目录】Graph : ReconstructionGraph : Reconstruction2Graph : Reconstruction3地震发生前:S1为供给曲线,需求曲线为D1,在这里,市场平均价格取决于电费、P1,Q1表示发电量=消费量。(实际上,大部分供应者都是垄断企业,由他们自行订立电费价格的话,会使供给量减少,形成较高的垄断价格,利润也会相对变高。为了避免出现这样的情况,政府掌控批价的权利。P1B1D(蓝色)的三角形区域表示电力公司的)生产者的剩余,AB1P1(红色)部分表示消费者的剩余。

Graph : Reconstruction4事故发生后,通过应对手段1-市场机制来调节(向大型企业生产商拍卖电力)

受核电站事故的影响,供给曲线如S2所示直线上升。重开火力(煤、石油、天然气的发电)发电站(而非核电站),成本会大大提高。再加上固定设备有限,绝对供给最大限度只能到Q2。一方面,需求曲线D1不会变。在此,如果将有限的用电使用权拍卖出去,这时的电费就由P2决定。而Q2就表示生产用电量=需求=消费。P2CB2D(蓝色)的梯形区域表示生产者的剩余,ACP2(红色)的三角形部分表示消费者的剩余。在新的制约条件下,生产者剩余+消费者剩余的量扩大到了最大化。但是,剩余的一大部分又分配给生产者。从收入分配的角度来看,这并不乐观。这个时候,就需要采取其他的对策,比如:课税、减税等。

图示中,我们很容易找到这样一个平衡价格:是变动、不稳定的需求曲线尽量和供需保持一致。也就是说,我们可以假定:即使(b)需求曲线大幅变动,价格也会应对瞬间的变化,而需求也会按照价格的变化做出相应的调整。但是,因为气候因素的影响,需求时时刻刻都在变化,而价格的设定则受供给的影响,即使按照价格调整需求,这在技术上可能有些困难。一旦需求过量的话,可能造成大规模的停电等重大损失。因此,在不太充裕的供给条件下,仅仅依靠各时间段的价格机制来控制用电量有些不太现实。

Graph : Reconstruction5事故发生后,应对措施2-要求全体一律削减15%的用电量,但电费仍不变

事故后的供给曲线图为S2。如果描绘出一条需求曲线图,即强制要求所有的消费者减少15%的用电量(与事故发生前相比)的话,不管是怎样的价格,需求量都要减少15%,也就是说在需求曲线Q1左侧偏15%的地方,画上 D2-强制削减用电量的需求曲线图。但不管价格如何,真实的需求是D1这条曲线图。这个需求上的人们认为:即便是这个价格也可以购买。D1-D2的水平根据强制要求削减用电量的规定进行分配。因此,生产量=需求量=消费量,即Q2点可以由事故发生前的电费P1来实现。这基本上就是本次政府的提案。在这一平衡过程中,P1B2D的三角形区域(蓝色)表示生产者的剩余,而AP1B2(红色)表示消费者的剩余。通过限制资源的使用,”生产者剩余+消费者剩余”没有被扩大到最大化。和事故后的应对手段1相比,只有消费者的剩余ACB2这部分消失了。这是因为:有些人强行压低价格、即使多付电费也不在乎,而对于这部分人,并没有得到需要的电力。利用市场价格机制时刻保持供需的一致,这在技术上很难实现。瞬间的过量需求可能导致大规模的停电。这个时侯,就需要引入”量的制约”机制,这也是可以理解的。但如此一来,资源就得不到充分利用。

Graph : Reconstruction6事故发生后,应对措施3 及需求一律削减15%,之后,允许需求者之间进行自由用电交易

首先,在应对措施2(要求全民一律削减15%的用电量)实施之后,政府允许需求者之间相互买卖电力的使用权。在技术上,对于需要24小时连续工作的企业来说,即使支付超过P1价格的电费,也还是会考虑购买追加用电量。而相反,有些企业认为:如果有人出远远高于P1的价格,那么转让用电使用权也不失为一个好办法。即便是最高价格,有些企业也还是迫切想购买。比如,价格飙升A时,这些企业仍然想购买电力。

有些需求方,如果对方出稍高于P1的价格,就愿意出售。这些需求方就是D2曲线的倾斜值(Q2的垂直线与D2水平线之差)。P2处达到需求一致,即需求方认为这样的价格可以追加购买,而供给方认为这样的价格可以转让原本被分配到的用电量。即便价格高出P2点,有些人仍想购买,当这些人购买{Q2-Q3}的量后,消费者的剩余中只有AC1C2(黄色区域)的部分会增加。一方面,想以P2价格出售追加用电使用权的人们只占{Q2-Q3}的这一小部分,消费者的剩余中只有C1C2B2(绿色区域)的部分会增加。这样一来,在强制一律削减用电量的背景下,通过企业间的相互交易,可以更好地实现资源的合理分配及利用(只是所得分配的意义不同罢了)。最终,电力公司收取的费用为P1,而追加用电使用权的价格为P2。

当政府认可需求方之间的用电交易,价格上升到P2点以上时,就会有人愿意出售用电使用权,而同时,也有人愿意购买。即使支付{P2-P1}的价格差,也有人愿意购买,而也有人愿意以P2的价格出售用电使用权,这两类人的买卖价格{Q2-Q3}是一致的。

这样的话,消费者的剩余中只有三角形ACB2的部分会上升,这时候也就实现了{生产者剩余+消费者剩余}的最大化。


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