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第十九期 ,经济  2014年8月12日

21世纪政策研究所 研究项目
理想的具有实效性的少子化对策
应对少子老龄化是日本被赋予的可载入世界史册的职责

小峰 隆夫(法政大学大学院教授、21世纪政策研究所研究主干)

小峰 隆夫(法政大学大学院教授、21世纪政策研究所研究主干)

未来充满了不确定因素,但其中人口的未来展望存在着相当高的实际性。从这个意义来看,可以说人口标识着一个“实际未来”。

如果试着通过人口来预测日本经济社会的未来,“对经济增长的制约”、“社会保障制度的危机”、“超过疏化的地域”等许多严重课题就会浮出来。甚至我们可以将这些课题统称为“人口危机”。人口危机是实际未来的一个“实际危机”。

导致实际危机的是人口的老龄化、生产年龄人口的减少等,但其根本原因则是少子化的发展。虽然目前政府采取了少子化对策,但是少子化趋势却有增无减。当前的“少子化的进一步发展”又正在成为一个很实际的未来。

总而言之,危机即将来临,其原因都已清楚,但还未采取有效对策。后代子孙会责问我们,“为什么你们上一代没有认真解决好少子化问题?”那时,可不能找借口说“不知道”。

再者,若对未来的人口变化进行国际对比便可知,在少子化、老龄化的发展方面,日本正走在世界的前面。这就是说,日本在人口方面是世界的发达国家,因此步日本后程的各国追随日本脚步,并应对人口变化。可以说,面对人口变化造成的各种问题,并找到有效的解决措施,是日本被赋予的可载入世界史册的使命。

 日本少子化现状充满危机和危机感匮乏

为有效应对人口危机,首先需要正确认识危机的实际情况。日本少子化的现状越分析就越会发现得严重。尽管如此,危机感却似没那么强烈。在这种情况下,很难提出有效的危机对策。

(1) 日本人口的变化在国际上也尤显突出

日本的人口变化很大。这个变化需要从“绝对数”和“比率”这两方面来看。图表1-1 表示今后的人口长期展望,说明了以下几点。第1,绝对数方面,出现“总人口减少(人口减少) ”、“老年人的绝对数增加,尤其是后期老年人的增长将长期持续(社会保障问题的深刻化) ”、“生产年龄人口减少(劳动力不足的显著化) ”、“可生产年龄层(再生产力的减少) ”等现象。

第2,比率方面,出现“老年人的比率上升(高龄化) ”、“生产年龄人口的比率下降(下述的人口负债) ”、“年幼人口的比率下降(少子化) ”等现象。

另外,生产年龄人口和老年人口的比率变化很大,1990年为每5.1人养一个1人老人,而2012年则是每2.4人养1个老人,到2060年将不得不变成每1.2人养1 个老人。

这样的人口变化,即使在国际上也很突出。

人口减少方面,在主要发达国家中,人口正在减少的只有日本和德国。至于总和生育率,德国、西班牙、韩国都比日本稍低,但日本也已经进入了最低水准行列。而至于老龄化比率,不管是2012年,还是2050年,在各发达国家当中,日本都是最高水平。

被抚养人口指数(生产年龄人口及除此之外的人口和比率) 方面,估计2050年日本的被抚养人口指数从全世界范围来看都处于上升状态。除非强力推行少子化对策,否则上述的展望的“实际未来”将持续下去。

(2) 人口造成的经济大变动

上述人口变化将会给日本的整体经济带来相当大的影响。经济、社会影响方面,“人口负债”发展的观点很重要。“人口负债”是指人口中所占的生产年龄人口(15~64岁) 比率下降的现象。作为“人口负担”的相对概念,可以如下理解。

人口增加时,人口金字塔呈正三角形,越靠近底部,范围越广。少子化不断发展,人口即将减少时,这个正三角形必然会崩溃。首先,由于少子化,金字塔的底部越来越窄,但另一方面,之前形成大范围底部的年幼人口层将

逐渐向生产年龄层移动,因此金字塔的中间处于膨胀状态。这就是“人口红利”现象,若将生产年龄人口假定为“劳动人口”,那么人口中所占的劳动人口比率将上升,因此经济将搭上顺风车。日本的高速发展时期正是这个“人口红利时代”。

然而,如果少子化进一步发展,中间膨胀的生产年龄层将逐渐转移向老年人口(65岁以上) ,这样人口金字塔就会变成倒三角形,这次生产年龄人口的比率将会下降。这就是“人口负债”现象,这样,人口变化就会变成经济逆风。

如图表1-2所示,日本从1990年左右开始进入人口负债阶段。人口红利正是少子化后的过渡期内唯一享受到的一次“红利”,人口负债未来也将持续下去,对日本的经济社会来说,将会是一个长期的沉重负担。

让我们简单验证一下这点。

一国的GDP为“总人口”ד人均GDP”。那么,“GDP增长率”=“总人口的增长”+“人均GDP的增长”。

将来若展望到2050年前,日本的人口将每年减少0.5%左右。仅此就将持续给经济增长施加负面压力。

然后,若上述的“人均GDP”=“劳动参与率(生产年龄人口/总人口) ”ד劳动生产率(GDP /生产年龄人口) ”,那么“人均GDP变化率”=“劳动参加率的变化率”+“生产率的增长”。这个“劳动生产率的变化”将成为“人口红利”或“人口负债”的影响因素。

将来若展望到2050年前,劳动参与率将每年减少0.5%左右。这个也将成为经济增长的负面压力。也就是说,若综合人口重要因素,那么将只会让增长率持续每年下降1%左右。

不过,人口的变化甚至会给经济增长带来多面影响。对此,经济团体联合会21 世纪政策研究所《全球JAPAN 2050年模拟和综合策略》(2012年4月) 也进行了综合探讨,认为因老龄化,储蓄率下降,导致资本形成减少,并且还对增长率作出了展望。日本由于人口减少,经常受到来自劳动、资本2大要素对增长率的压制重压(参照图表1-3) ,结果,即使生产率有一定回升,但少子老龄化的影响很大,2030年代以后的增长率也将变成负数(参照1-4) 。

如图表1-2所示,预测日本的被扶养人口指数到2050年时,在全球范围内看,也将居于很高的水准。总而言之,从世界范围来看,日本必须承担的“人口重荷”也非常沉重。当然,应当成为“在世界率先对少子化对策下大力气”、“在世界率先构建应对人口变化的稳健社会保障制度”、“在世界率先100%发挥女性和老年人能力”的国家。然而,当前还远不是这种状态,实际情况是对人口变化缺乏危机感。

(3) 为何少子化危机感匮乏呢?

尽管实际的未来正传递来实际性的人口危机,但整个日本的危机感却不高涨,这是为什么呢? 这里可以考虑到有两个理由。

一个是,人口危机不是突发性问题,而在不知不觉中不断发展,却未被人们强烈意识到。

若是大地震和金融危机这种突发性危机,媒体就会大幅报道,人们也会更容易认识到危机。但是,进展缓慢的人口变化,作为危机被媒体报道也很有限。正因为如此,很难受到关注。

另一个是,危机多不是以“人口问题”而是其他面孔出现,人口危机出现在经济社会中时,以“社会保障的停滞不前”、“过疏化的发展”、“人手不足的发展”、“国内需求的低迷”等形式出现。于是,试图将社会保障问题简单作为社会保障问题进行处理,而过疏化问题也只是作为地域问题进行处理。

当然,对不同领域分别处理很重要,但根本之处在于,不管是哪个,都牵扯上少子化、人口负债。若应对少子化有所进展,那么不同领域的分别应对将会大大轻松。

若这么思考,可以说,仅将构成社会的个体的不同反应拼凑起来,这种人口危机应对是不够的,需要从综合角度,依靠战略性来推进。

照现状发展下去,少子化将不会停止

我们对人口持有强烈的危机感是因为,尽管政府在反复推行相关政策,少子化动向却毫无逆转迹象。照这样下去,少子化趋势非但不会停止,还有可能进一步加剧。

(1) 少子化会停止吗

少子化动向通常多在女性一生的平均生育子女数“总和生育率”中被提到。但是,从人口的绝对数角度看,着眼于出生人数也很重要。日本的总和生育率自1967年达到2.23后,就始终在持续下降,2005年低至1.26。此后,表面上落到了最低点,2012年回升至1.41。至此,人们开始期待日本的生育率走出低潮,未来将缓慢回升,但事情往往不如人意。

总和生育率只是单纯合计某个时间点上的各年龄段生育率。这样,若晚育化初期的孩子数量减少,总和生育率一时会下降,如果孩子在晚育化过程中出生,生育率就会上升。也就是说,该期间的生育率变动是表面看到的现象,只是因晚育化动向,一时会出现摆动而已。若观察这几年的总和生育率在哪个年龄层出现回升,就可知道年过30的年龄层尤为明显。也就是说,可以考虑该期间的总和生育率的回升受到晚育化的影响。

总而言之,近年来生育率回升,丝毫不能保证未来生育率会回升,除非更年轻年龄层的生育率回升,否则回升很快就会停止。

那么,出生人数又是什么情况呢?出生人数由“生产孩子的母亲数量”和“生育率”决定。不过,生产孩子的母亲数量因第2次婴儿潮一代正在越过生育年龄,未来将进入减少趋势。女性的可生育年龄人口(15~49岁) 2010年时是2720万人,而2030年、2050年预测将分别为2054万人和1567万人(国立社会保障·人口问题研究所、出生·死亡皆中等) 。这样,假设生育率有一定回升,出生人数也将持续减少。

换言之,最近10几年是可生产女性的年龄层成块集中的时期,期间因少子化对策未呈现效果,使我们失去了增加出生人数、让人口减少速度放缓的绝佳机会。

(2) 为何发生少子化

为挽回失去的机会,我们将需要比过去更多的少子化对策,因此需要“有效的手段”(选择) 、“大力去推行”(集中) 。需要在考虑此手段的前提下,思考为何少子化在持续。

造成少子化的第1个重要因素是,年轻人不再想结婚了。

若认为孩子是结婚夫妇生出来的(在日本这个前提基本上成立) ,那么生育率就将由“女性有多大比例会结婚(有配偶率) ”和“已婚女性平均生育几个孩子”(有配偶生育率) 决定。

观察下近年来的动向,如图表1-5所示,有配偶率大大降低,但另一方面有配偶生育率却没有什么变化。即生育率下降的一大重要因素是,不结婚的人增多了。

那么,为什么不再想结婚了呢?这里有很多重要因素牵涉其中,也关系到人的价值观、隐私等,所以无法得出简单的结论,但“即使想结婚却也结不了的人”、“因本人身边的经济、社会环境而不能结婚的人”应该也有很多。日本的整个社会需要营造更容易结婚、有利于已婚夫妇的环境。

第2是晚婚晚育化的发展。近年来男女的初婚年龄均日渐上升,随之出现了生育第一个孩子的年龄也上升的趋势。即使同样是结婚,若结婚年龄上升,生育的机会就会减少,孩子的数量必然减少。

如图表1-6所示,若按年龄层来观察女性的生育率便可知,各年龄层的生育率均下降(朝下方移动) ,同时生育率达到高峰的年龄也在上升(朝右边移动) 。这两个动向同时发生,因此生育率整体都在急剧下降(被出生曲线包围的面积的缩小) 。

第3,日本独有的雇用形势、雇用惯例助长了少子化。

例如,劳动供需方面,在日本,企业通过控制录用新毕业生,更易进行企业内的劳动力调整。这是因为,在终生雇佣的惯例下,无法对已录用的正式员工数量进行调整。这样可以想象,遭遇就职冰河期的青年层在入口阶段将得不到稳定的雇佣平台,进而成为结婚的障碍。

另外,在日本的雇佣惯例下,往往利用劳动时间来调整工作的忙闲,因此可以经常看到,工作繁忙时会被迫遭遇长时间的极端劳动。由于让生活失去安逸、或是阻碍男性参与家务和育儿,这点很有可能与结婚的减少、少子化的发展有关系。

再者,还可考虑到所谓的日本“成员制雇佣”造成与男女共同参画的潮流不相配。日本的传统型雇佣惯例不是将特定的工作固定下来并形成职业的“工作型”,而是将特定的企业固定下来并变动工作内容,带有强烈的“成员型”色彩(工作型、成员型概念是由劳动政策研究·研修机构的滨口桂一郎氏提出的) 。

在这个成员型的条件下,一旦成员脱离出来就很难复职,因此女性为结婚、生育而付出的“机会成本”增大,这有可能成为了结婚、生育的障碍。

总而言之,少子化问题与日本的结构问题密切相关。人口问题复杂,与众多问题相互关联,仅此点就需要综合性应对人口問題,而不受单纯的少子化对策的局限。

(3) 照此下去少子化将加剧

根据上述考察,若要推测未来,可以断言什么呢? 很遗憾,照此下去,似乎少子化将会加剧。

因为无法看到围绕结婚的经济、社会形势会改变的迹象,未婚率低则保持现状、未婚率高则加剧的可能性会很高。这样,晚育化、晚婚化也会持续下去。

另外,人们期待在人口减少的过程中提高女性的劳动力比率,但按照当前的雇佣惯例,若女性的就业率提高,这次恐怕生育率将进一步下降。

为应对人口危机,有“阻止人口减少,并消除人口危机的原因自身”的方法和“人口变化本身作为已知条件,在这个已知条件下采取对策来避免发生问题”的方法。当然,两者都需要,但越推行前者,对后者的负担应该会减少。相反,人口结构越变动,在无前者应对的情况下,仅凭后者的应对来克服问题的难度将越来越大。无论如何还是需要从根本上阻止少子化。

阻止少子化的方针策略的基本方向方针

为缓和堪称国家性危机的人口危机,需要强力推行少子化对策。然而,过去政府也在不停地推行少子化政策。让我们思考一下,这些政策为什么不见成效? 或者究竟少子化能不能停止? 若可以,要采取什么样的基本方针去实现呢?

(1) 为何以往的少子化对策不见成效

截至目前,政府在少子化对策上已投入了很多精力。2003年政府制定了《少子化社会对策基本法》。2004年依照此法,《少子化社会对策大纲》通过了内阁决议,此后反复确定了对儿童、育儿的相关对策。然而,从目前看到的可知,少子化的基本趋势并未改变。当然,“若不采取对策,结果只会更糟糕吧”的话也有道理,毕竟从结果来看,很难说以往的政策取得了明显成效。

为何成效不明显呢? 其理由可以考虑以下几点。第1,政策有可能未瞄准少子化的根本原因。

例如,从“育儿支援”这个词也可看出,以往的少子化对策是以结婚生孩子后的阶段为目标的。然而,如上所述,少子化的重要原因在于结婚的减少、年轻人的生活不稳定等结婚、针对育儿前阶段的政策性应对不足。不仅仅是结婚后,面向婚前阶段的政策性应对是不是也不充分?

第2,尽管推出了政策菜单,但关键的政策性资源分配是不是还不充分?

图表1-7对家庭相关支出(保育、生产·育儿停工给付、家庭补贴等) 的GDP比进行了国际比较,可知日本的水准相当低。换句话说,日本的社会保障明显偏向老年人的养老金、医疗、看护等,少子化对策在在职层支援方面相对较少。

第3是与周边领域的携手合作是不是还不足?

综上所述,少子化与工作方式(日本的雇佣惯例) 、家庭观·结婚观(社会价值观) 、经济形势(青年层的贫困) 等密切相关。因而如不与雇佣政策、经济政策等携手合作,仅凭少子化对策是很难获取成效。需要与结婚·生产·育儿的周边领域携手合作,采取综合性措施。

(2) 能否阻止少子化?

那么,真的就无法阻止少子化了吗? 结论是“可以”,其理由是“实际上有些地方做到了”。

例如,长野县下條村,通过整顿为育儿家庭提供的住宅等,努力推行育儿支援。结果,育儿层的人口增加了,某段时期的生育率甚至超过了2 个百分点。当然,这是在发挥伊藤喜平村长的多年领导能力、推行村政府职员的意识改革、进行财政重建后的预算重点投入和,亲自成为公共事业的重任肩负人的地域居民的合作这两者相得益彰才得以实现的,然而,在日本,若拥有强烈意识,重点投入政策资源,生育率将会上升不少。

欧洲的法国和英国的事例也可以做参考。

再者,在亚洲,韩国也开始大刀阔斧地应对少子化。在少子化进展已超越日本的韩国,在提出生育率目标(2020年度1.6) 后,大幅增加保育公共支出,保育无偿化、规定经营者必须整顿保育设施、引进保育电子凭单等,推行积极主动的政策

(3) 结婚能增多吗?

综上所述,少子化的重要原因、即以往基本上没有采取对策的就是“结婚”。至于结婚,不仅要增加“量”的结婚件数,而且“质”的“早点结婚”也很重要。

也就是说,若假设1990年代以后未婚化未进一步发展并按此进行计算,那么2010年时候的总和生育率将为1.80,出生人数将为141万人(参照图表1-8) 。因实际生育率为1.39,出生人数为107万人,若根据这个计算,假设未婚化未进一步发展,那么生育率将上升0.41点,出生人数也将增加34万人。

然而,有可能从量·质上让结婚增加吗?不用说,政策上存在难度。结婚事关一个人的价值观,国家直接推动结婚这个行动不能说是妥当的。

那么,若说没有办法让结婚增多,却也不尽然。

第1,介入结婚本身很难,但影响结婚的周边环境还是有可能的。

尤其是劳动市场的状况与结婚有关,实证也说明了青年层失业率的高低、劳动的非正规化、僵硬的劳动市场会给结婚带来负面影响。特别是在日本,存在下面的实证研究。大学毕业时的不景气影响长期停留在之后的就业·工资状况中,“若大学毕业时的失业率很高,那么结婚的时机就会趋向延迟”、”若大学毕业时无法成为正式员工,那么年轻人的结婚·生产将被延迟”。

另外,事到如今,在女性婚后也工作并与男性共同承担家庭生计的状况常态化的过程中,若营造出独身男女双方能够同时工作并组建家庭的环境,至少应该会减少“想结婚,但经济条件不允许,所以无法结婚”这样的人。

第2,婚前和婚后的不同阶段并不会断绝,而是相互影响。在婚后阶段工作和育儿更易两立,若提供充分的育儿支援,将会影响婚前阶段里的未来期待,做好更易结婚的环境准备。

总之,若整个社会能为结婚营造良好环境,就会水到渠成。

(4) 工作方式的重新审视是关键

与少子化有关的重要领域是劳动。重新审视传统型的劳动方式,改变容易造成少子化的环境,将会大幅减轻少子化对策的重荷。

重新审视劳动方式的基本方向之一是劳动时间的缩短。需要进一步缩短劳动时间,增加余裕生活,完善让男性积极参与家务·育儿的环境。

另外,从长远看,努力将“成员型”转变为“事业型”是最理想的。若将事业型的雇佣惯例普及开来,女性会更容易参与或退出劳动市场,结婚·生产产生的女性机会成本应该也会随之降低,因此将会积极发挥作用来强力支持少子化对策。

这就是雇佣领域的结构改革。安倍政权在推进成长战略的过程中,将目标指向“实现无失业的劳动转移”、“构建可选择灵活且多样的劳动方式的社会”。应当沿着这个方向推动改革,努力建立更利于形成事业型职业的制度。

(5) 经济・社会的目标方向是一样的

努力实现更利于生产、养育孩子的社会和构建最理想的经济社会的含义基本相同。广义上若能够朝社会最期待的方向前进,应当会变成自己主动结婚、生产·养育孩子的快乐社会。若此意识加强了,想结婚的心情也会加深。

建设向世界开放的经济及社会环境,让构成社会的每一个人都尽量能够在高福祉水准下生活。消除雇佣的不匹配,营造更利于女性和年轻人劳动的环境。追求这种正统经济社会的理所当然的目标,结果与少子化对策是朝着同一矢量的。

为阻止少子化,国家、企业、个人需要做的事情

伴随少子化带来的人口减少,在当前的日本面临的问题当中,从长远来看问题点也是很明确的,并且是个非常重要还是一个极其困难的课题。为应对这个问题,中央、地方、企业、个人需要齐心合力共同努力。

(1) 中央、地方政府应到考虑的事情

人口政策,基本上应当是国家承担的职责。地方即使采取少子化对策并取得了成效,就学、就职时有可能迁移到城镇,那时地方政策就落空了。国家应当将人口政策定位为长远政策的要点,从综合性角度,特别是要留意以下几点,来努力实现对策的量及质的充实。

① 确立稳固的政策统治

首先,需要将少子化应对充分融入政治的决策过程当中。毕竟在有权者中所占的老年人比率上升的“银色(老龄人) 民主主义”下,相比关照在职层,更倾向于优先关照老年人。

为防止此类问题,政治需要有意识地增加支援在职层方面的政策资源分配。2007年以后,设置少子化担当大臣是个重大进步。然后,截至目前(2014年1月末) 的约6年半期间,大臣的数量多达13人。平均任期约半年。原本少子化对策就是用于推动国民的长期决策,因此从长远来看,需要保持延续性并推进。政治上也需要采取安定的措施。

另外,为将政策行之有效,需要让立足于明确的目标数值的PDCA循环转动起来。需要明确生育率、人口的绝对数量等相关数值,作为实施的一个重要部分。

② 增加对家庭政策的资源分配

日本的社会保障对家庭政策的预算比率很低,而给老年人的分配很高。可是,为了日本的将来,需要给未来将担负日本重任的年龄层以更多的政策资源分配。虽说增加预算分配也未必能就提高政策成效,但若不增加预算分配,则很难提高成效。

高质量保育的提供、支援年轻人就业劳动的支援政策、对非正式就业者若者进行的教育和培训、解除儿童贫困、对生殖健康的支援、生殖健康的相关教育、正确的妊娠、生产知识的启迪,更需要集中政策资源的领域还很多。

③ 创造运用经济学知识的结婚和育儿的良好制度环境

将经济社会引导至最理想方向的捷径是,努力思考在制度中加入动机,使社会朝最理想方向发展会变得更为有利。

例如,为纠正长时间劳动,上调加班工资的增额率、消除阻碍女性就业的“103万日元、130万日元这道墙”、实现优待家庭主妇的税制和养老金制度改革等都可以考虑。

另外,少子化要取得成效,需要运用已考虑人们对制度变更作出反应的经济学。例如,儿童补助的增额在通过增加收入来增加儿童数量方面也有成效,但另一方面也表明了以下这一方向,即若考虑到对女性的就业具有负面作用(再也不用勉强去工作) ,为不阻碍女性参与劳动并提高生育率,相较于儿童补助,更应当优先充实保育服务。

(2) 企业应当思考的事情

致力于少子化对策对企业来说,也具有重要意义。

在人口负债发展过程中,企业将需要更合理地利用女性和老年人。但照此下去,一味提高女性的参与率,只会让未婚率进一步上升、而生育率进一步下降,从长远来看,企业将勒死自己。

另外,企业也是日本经济·社会的有力角色,企业的未来应有行动,将对结婚和育儿的环境产生重大影响。既然企业也是社会的一员,就应当积极应对少子化这一整个社会的重要课题。

因此,首先企业的最高层需要对通过应对少子化、纠正长时间劳动等来创造结婚和育儿的良好环境一事给予理解,并率先决定基本方向。还有,近年来越来越多的企业也积极对外公布近年来推行的CSR(企业的社会责任) 、对男女共同参与的态度。从同一观点来说,企业是不是也可以公开男性的育儿参与率、婚姻率、各自企业的总和生育率等呢?

(3) 个人・家庭生计应当思考的事情

每一个人、每一个家庭生计需要改变意识。尤其是男性对生产和育儿的意识改革很重要。关于此点可以确定的是,若父亲参与育儿,母亲的育儿负担就会大大减小,生育下一个孩子的意愿就会增强。

结婚和育儿与每一个人的价值观有关,正因为如此,要指明特定方向是不妥当的。然而,“是否结婚”、“何时生育”、“结婚和育儿是否两立”,不管是对男人还是女人,都是涉及人生的重要部分。正因为如此,与走哪条道路无关,应当在对结婚、生产、工作等具备足够的知识后,再决定未来的方向。因此,在大学期间或是其他时候,需要接受“生活和设计教育”,了解就业劳动和生活实际情况的相关知识。

公共机构、教育机构、企业等各主体需要努力普及正确的知识,另一方面每一个人也要努力吸收知识。

出处表示意见

本篇新闻是在获得日本经济团体联合会21世纪政策研究所的许可后,将同研究所的研究项目《有实效性的理想少子化对策-应对少子高龄化是日本被赋予的世界史职责》的总论翻译成中文后的资料[2014 February]。


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