0
第二十六期 ,经济  2016年5月21日

日本是否应该参加亚洲基础设施投资银行(亚投行):
辨明中国的意图后作出判断

思考和平与安全经济学者协会(ESP)[1]
2015年5月22日

在中国的主导下即将成立的亚洲基础设施投资银行(亚投行),已经确定了57个国家将成为其创始成员国的候选国家。日本和美国并未加入候选国家的行列,但是以英国、德国、法国和意大利为首,欧州等亚洲以外的地区有众多国家加入。这些国家在签署了亚投行设立宗旨的备忘录(MOU)后,已经开始进入制定设立协议的谈判,目标是截至2015年6月底,签署设立协议,并在2015年年内完成设立。

资本金的最终目标确定为1000亿美元(约12兆日元),出资比重和表决权的分配基本上将按照各国的经济规模来决定。中国将成为最大的出资国,总部设在北京,首届总裁人选也将掌握在中国的手上。

设立亚投行的这一动向,在需要庞大基础设施投资的亚洲发展中国家之间受到欢迎。但是,美国对此理解为是中国正在挑战以美国主导的国际货币基金组织(IMF)和世界银行为轴心的国际金融秩序。为亚洲开发银行(ADB)送出了历届总裁的日本,也对设立亚投行的举动感到困惑。

与此同时,中国正在和巴西、俄罗斯、印度、以及南非一起,努力设立金砖国家新开发银行和紧急储备基金。另外,中国还在加紧促进人民币被纳入国际货币基金组织(IMF)特别提款权(SDR)。以世界金融危机为契机,新兴国在经济上的份额增加,仅仅靠七个主要发达国家(G7),已经无法继续应对全球的经济和金融问题,包括新兴国在内的20多个国家和地区(G20)正在逐渐成为国际政策协调的重要场合而发挥着重要的作用。这一情况也体现在国际金融系统正在从以往由美国和G7为中心的、发达国家主导的体制,逐步朝着新兴国家也发挥一定职责的多元化方向发展。亚投行的设立可以说是象征着这种变化的事件。

[1] 该提言的参加人员有荒川博人、岩田昌征、石见彻、河合正弘、小坂弘行、小岛明、铃木淑夫、早房长治、牧野义司、宫崎勇、八牧浩之、山田厚史。总结人为河合正弘。

中国为何要筹建亚投行?

中国致力于筹建亚投行的理由可以列举出以下四点。第一,在亚洲有着庞大的基础设施需求,可是,仅仅依靠世界银行和ADB等原有的机构,已经不能满足亚洲的基础设施需求。根据ADB的预测,从2010年到2020年期间,亚洲的基础设施需求总额为8.3兆美元(996兆日元),年度为7500亿美元(约90兆日元),但实际基础设施投资额比这个数字要小的多。如果新设了亚投行,那么就能站在发展中国家的角度,投入更多的基础设施资金。

第二,以中国为首的新兴各国虽然经济实力不断提高,但在原有的国际金融机构中,并未获得充分的话语权。原有的机构是居于欧美主导下的框架,即使新兴国家提供大量的资本,并期望能提高发言的份量,但也一直受到阻挠。例如,2010年针对强化新兴国家话语权问题而获得了一致同意的IMF改革,由于拥有否决权的美国议会不予承认,因此至今仍然未能实现。为此,即使是在现有机构的内部成员想要站在重视发展中国家的角度进行改革,也会有一定限度。在现有机构中,基础设施项目和融资标准往往取决于发达国家的意向,而且融资的决定需要花很长时间,有很多发展中国家认为这并不一定符合发展中国家的需求和现实。

第三,中国在成为世界第二经济大国之后,本身就有着想要通过自己擅长的基础设施开发,主导亚洲经济发展的要求。欧美各国主导着IMF和世界银行,日本在美国的支持下主导着ADB,但是,中国虽然经济实力和资金力量越来越强,但还没有任何本国主导的国际金融机构。中国的想法是通过亚投行,在亚洲的基础设施开发和经济发展中获得主导权。

第四,中国的国内成长正在放缓,目前正希望通过扩大出口基础设施项目和过剩产能、确保资源等手段,在整个亚洲寻找出路,同时也想在亚洲扩大自己的经济和政治影响力。中国想要强化自己的对外经济环境,在双边国家协议的基础上,设立多国之间的机构。比如,中国的“一带一路”政策,也就是中国为了实现从中国到欧州,与周边国家共同从空中和海上完善交通基础设施网的“丝绸之路”构想,意欲把“丝绸之路基金”和亚投行作为补足的手段加以利用。

总而言之,亚投行是中国以符合本国日益增强的经济实力和政治力量的形式、同时又是在多边框架下,为了对亚洲的经济发展起到主导作用而作出的尝试。中国的经济规模今后也将切实得到稳步成长,到了2030年前后,预计将赶上美国的经济规模,甚至很有可能超过美国。成长中的中国将更进一步提高其国际影响力。以日本和美国为首的国际社会,应当正确面对中国的这种崛起,积极寻找能够运用其经济实力和欲求的方针。站在具备建设意义的角度来看,亚投行作为由发展中国家成为中心、意欲推动自身基础设施完善的机构,它有着应当受到国际社会欢迎的潜在性。如果中国想在多边框架下运用其日益增强的经济实力和金融力量,达到构建亚洲基础设施这一国际公共财产的目的,应该说是非常理想的。从长远的观点来看,我们应当通过敦促中国遵守国际标准和规则,对自身的行动负起责任,并且应当努力把中国的影响力纳入国际秩序。

亚投行是由发展中国家自行设立、为发展中国家而服务的机构,它体现了发展中国家自助性的努力,故应当受到欢迎。发展中国家依靠自身筹集了大部分的资金,依靠自身发行了债券,以推动基础设施的完善,这并不是坏事。但在另一个方面,我们也可以说,中国通过对亚投行的主导,有可能把它用作自身外交政策的工具。我们可以有这样的担忧,就是中国是否想要利用亚投行作为其扩大在亚洲(尤其是中亚和南亚)地区经济与政治上影响力的手段?中国是否想通过亚投行的设立,来挑战世界银行及ADB等原有的国际机构的作用?

把亚投行纳入国际秩序

日本和美国未参加设立协议的谈判,两国有着这样的共同认识:“亚投行必须确保公正的治理(管理),顾虑对环境和社会的影响,从债务的可持续性等方面遵守国际上已经确立的标准,这一点十分重要”。在把亚投行纳入原有的国际金融秩序的过程中,这一想法应该也正是可以采取的具体措施。较为理想的做法是日美两国应当与亚投行保持相关,使其在治理、融资的政策和标准上接近国际标准。

注: 2013年和2014年的GDP(按照市场汇率换算成美元和以购买力平价计算的GDP分别以60%、40%的比重进行计算。如果改变了以市场汇率为基础的GDP、和以PPP为基础的GDP的比重,那么就会产生若干差异。预测亚洲区内各国的总计为75%、区外各国的总计为25%。中国不包括香港在内(香港的份额目前占0.8%、如果日本参加,将会变成0.6%)。假设俄罗斯、土耳其为亚洲区内国家,埃及为区外国家。当日本参加时,也同时假设台湾也来参加。日本和美国的参加,应该可以预测日美将受到与创始成员国同等的待遇(如果在亚投行设立后参加,那么存在着较大的可能性,就是日本和美国只能参与远远不及表格中数字的、更小的份额。)。 资料:GDP数据从IMF, World Economic Outlook database 引用了最近的数据。

注:2013年和2014年的GDP(按照市场汇率换算成美元和以购买力平价计算的GDP分别以60%、40%的比重进行计算。如果改变了以市场汇率为基础的GDP、和以PPP为基础的GDP的比重,那么就会产生若干差异。预测亚洲区内各国的总计为75%、区外各国的总计为25%。中国不包括香港在内(香港的份额目前占0.8%、如果日本参加,将会变成0.6%)。假设俄罗斯、土耳其为亚洲区内国家,埃及为区外国家。当日本参加时,也同时假设台湾也来参加。日本和美国的参加,应该可以预测日美将受到与创始成员国同等的待遇(如果在亚投行设立后参加,那么存在着较大的可能性,就是日本和美国只能参与远远不及表格中数字的、更小的份额。)。
资料:GDP数据从IMF, World Economic Outlook database 引用了最近的数据。

 

首先,关于亚投行的治理,原则上出资比重决定表决权,在一定的假设前提下作出估计,中国的比重接近30%,占有绝对性的优势,接下来是印度(8.3%)和俄罗斯(6.4%)等,不存在任何一个国家能够与中国抗衡(请参照2013年数据)。与其他的主要国际金融机构(美洲开发银行除外)主要国家的出资比重相比,中国的出资比重非常之高。例如,在IMF中,美国的出资比重为17%;在ADB中,日美的出资比重分别为16%左右。与此相比,我们不得不这么说,从亚投行的现状来看,它完全是一个受到中国操纵的国际机构。

但是如果日本作为亚投行的创始成员国候选国家参与其中的话,出资的均衡应当会有所不同。日本的出资比重将会达到11%,中国的比重就会降低到25%。这样的话,日本虽然无法单独与中国抗衡,但如果和欧洲联手,就会占到35%,这一比重将超过中国。也就是说,日本如果加入,就能通过日欧合作,从一定程度上监控中国的行动。[2] 但是,如果日本在亚投行设立之后再加入,就很难确定日本是否能保证占到11%的出资比重。根据其他国际金融机构的惯例,应当只能以远低于原来的、较低的出资比重加入,因而也就不能确保拥有充分的话语权。

关于亚投行的组织运营和业务的透明性问题,例如,世界银行和ADB规定在总部常设的理事会决定单个融资项目,但亚投行虽然设有理事会,但并非常设于总部,这就会强化总裁的权限。也有担忧就是通过这样的做法,虽然可以削减运营成本,但是融资项目和融资基准是否会被中国的意向而左右。要想提高亚投行决策的透明度,同时有效地监控业务和经营阵营,还是必须赋予常设的理事会以巨大的权限(尤其是被认为非常重要的融资项目的決定权等),同时很重要的就是必须把它设在总部。

第二,关于亚投行基础设施项目的环境基准和社会基准并不明确,在接受融资的发展中国家,存在着众多让人担忧的问题,比如乱开发愈演愈烈,导致环境恶化加剧,开发地区居民的人权受到威胁等。以发展中国家为中心而组织起来的亚投行,并没有必要把融资基准规定得和世界银行以及ADB那样高,像这样的想法应该也有一定的道理。但是,对发展中国家来说,如何在经济发展的同时,兼顾到环境方面的可持续性和社会方面的包容性,今天这已经成为越来越迫在眉睫的课题,如果亚投行在极低的环境、社会基准下推动基础设施的融资,那将成为问题。如果是这样,由于资金是不分“颜色”的,所以世界银行和ADB一贯维持到现在的基准也有可能崩溃瓦解。亚投行应当向对各国而言成为典范的基础设施开发提供支援,通过这种举动为发展中国家长远而稳定的经济发展作出贡献。从原则上而言,亚投行应当具备与世界银行和ADB相同水准的环境和社会基准,这是较为理想的。

但另一方面,发展中国家之间也有认为世界银行和ADB的融资基准过于严格的意见,这也是事实。实际上,发展中国家要想达到世界银行和ADB严格的环境和社会基准,受到自身制度、能力和资金的制约,往往难以实现。为此,对发展中国家而言,原本非常受到期待的项目,由于其严格的基准,也有可能出现无法实现的情况。在填补这样的差距上,亚投行相当有意义,但是,在这种情况下,更为理想的做法是在开展项目的同时,与提供技术支援相结合,完善该国的制度、提高其能力,从而使它能达到更高的基准。所以,应当在亚投行内部设置提供技术支援的信托基金等作出应对。

与此同时,促进亚投行与原有的国际金融机构之间的合作也是必不可缺的。如果世界银行、ADB以及亚投行积极开展同时提供资金的协调融资(尤其是以一定的比例,分担同一个项目融资金额的共同融资),亚投行的基准就能维持国际性的水准。而且,世界银行和ADB也能从中受惠,因为如果节约了资金,就能开发更多高质量的项目和管道。

第三,如果发展中国家向国际金融机构筹借用于基础设施项目的贷款,对外债务就会增加。问题是如果发展中国家超过了自身的债务负担能力从亚投行接受融资,就有可能造成向世界银行和ADB等其他金融机构拖延债款的问题。针对债务的可持续性,IMF对各国进行横向的分析。亚投行应当通过运用像这样的IMF的分析,在可持续范围内推进基础设施项目。

[2] 在另一个方面,即使日本加入,日欧(加上澳大利亚)的出资比重超过中国的比重,日本和欧州是否能取得同样的步调?这一点尚存在着不明确的地方。事实上,英国最早脱离了七国集团的盟约,表明出于经济方面的原因将参加AIIB。再加上中国如果和俄罗斯、伊朗、中亚各国以及其他发展中国家联手,就能形成一个出资比重超过日欧澳的集团。在这种情况下,就会形成一个日欧澳等发达国家与亚洲的发展中国家对峙的局面,这绝不是一个理想的状况。也就是说,日本如果加入,似乎能从一定程度上对中国的行动加以监控,但如果想要确立公正而透明的治理,要求其具备高度的融资标准,仍然还存在着许多困难。

日本应当如何应对

日本虽然并未参加为达成设立协议而进行的谈判,但是如果日本参加了,在谈判的场合指出了上述的担忧和问题点,那么应该就能判断出亚投行在治理、环境和社会基准等方面,能否成为一家稳健的国际金融机构。日本可以根据这一谈判的结果,截至6月份为止,判断最终是否在亚投行的设立协议上签名,日本其实站在这样一个可以选择的立场。[3] 由于日本放弃参加谈判,亚投行究竟会成为什么样的国际机构,将由不包括日本在内的57个国家通过谈判来决定。

以这一现状为前提,日本今后应当作出什么样的决断呢?拿美国来说,对中強硬派占多数的美国议会同意向亚投行出资的可能性相当低,美国想要参加亚投行在近期之内应该是较为困难的。但是,亚投行是亚洲的国际金融机构,作为地区经济大国的日本和美国站在不同立场,以完善亚洲基础设施为目的,积极参与制定规则,为经济发展作出贡献,这应该说是理所当然的事。另外,对东南亚国家联盟(ASEAN)各国而言,仅靠单个国家是无法与中国这样的大国相抗衡的,如果有日本的参加,那么就有利于取得和中国影响力的相对均衡,这是较为理想的。也就是说,如果日本作为这些亚洲国家的合作对手而付出努力,将会更有利于日本在国际范围取得信赖,反言之,如果在日本缺席的情况下成立了亚投行,那么日本的存在感就有可能淡化。而且,为了避免日本企业被排挤在亚洲基础设施项目之外,参加亚投行也有着十分重要的意义。正如这样,我们可以认为日本参加亚投行一事,有着非常巨大的意义。

另一方面,中国想要通过亚投行实现什么目的呢?辨明中国的意图后作出判断将十分重要。假设中国想要推行以本国为中心的政策时,如果有日本的参加,是否就能阻止这一举动、或是能相对削弱中国的影响力?我们有必要辨明亚投行是否具备这样的治理结构。

作为日本,应当根据由57个国家进行的谈判结果,决定是否参加亚投行。在这种情况下,应当考虑的主要是以下几点。

● 亚投行的目标是创建怎么样的亚洲?其理念和愿景是否与日本的基本思路相一致?特别是中国通过亚投行是想要提供国际公共财产,为亚洲地区和国际社会的繁荣与稳定作出贡献?亦或是想要扩大地理、政治上的经济圏等,推行以本国为中心的经济与外交政策?

● 为亚投行分摊提供资金的各个国家,对各国的分配究竟取得何种程度的均衡?是否会出现中国等单个国家持有过度话语权的情况?如果有日本的参加,是否能确保足够的话语权,从而能对治理和安全保障的方式带来影响呢?

● 理事会将会是常设性的组织吗?它将被设置在亚投行的总部、也就是北京吗?它是否有可能持有最大限度的决策权限?特别是针对主要的单项基础设施融资项目(以及理事会认为重要的项目),它是否持有进行详尽考查、决定批准还是否决的权限?

● 亚投行设定的环境和社会基准将会达到怎样的高度?如果这些基准不能达到国际标准的话,将采用何种对策,应对环境和社会的风险呢?例如,其结构是否能在强化发展中国家的制度和能力的同时,还能提供技術支援呢?

● 与世界银行和ADB等原有的国际开发机构之间,亚投行是否有进行协调融资(尤其是共同融资)的准备?

总的来说,如果中国能够遏制以本国为中心的政策,把重视提供国际公共财产视作有价值的行为,并为此而采取具体行动,那么作为日本也应当考虑今后参加亚投行的事宜。如果日本能够参加,那么治理就会得到强化,基础设施项目的基准和质量都会有所提高,也就更有可能促进中国和国际社会之间的融合。但是,如果中国是想把亚投行定位成以本国为中心的国际金融机构,并加以利用的话,那么即使日本参加了,应该也难以实现治理的透明化、或提高基础设施项目基准与质量,日本参加亚投行就没有什么很大的意义。[4] 在这种情况下,为了让亚投行成为更好的国际金融机构,应当从亚投行的外部促进原有机构(世界银行和ADB)与亚投行之间的协调。

[3] 要参加为达成《设立协议》而进行的谈判,就有必要签署设立宗旨的《备忘录(MOU)》,这并不是具备法律约束力的文件。但是,《设立协议(Articles of Agreement)》是具备法律约束力的文章。也就是说,即使签署了MOU,并不一会因此而产生最终必须在《设立协议》上签字的义务。

[4] 对此,日本可以签订《设立协议》后,暂时先参加AIIB,随后,如果确认到中国并不是想提供国际公共财产,而只是想利用AIIB来实现以本国为中心的政策,那么在这个时候日本可以退出AIIB,这种思路也是可行的。但是,不应当采取这种思路。其中道理是因为《设立协议》是国际协议,再加上日本如果要出资,就有必要得到国会的批准,一旦加盟后,就不能随随便便退出。也就是说,应该可以肯定地说,一旦加盟,应该就不会半永久性地退出。在这一点上,应该对AIIB和MOU区别对待。

原有国际机构的改革

在第二次世界大战后,面对以亚洲为首的发展中国家和新兴各国,以欧美为中心而形成的国际金融秩序未能充分对它们的需求作出应对,原有的国际金融机构也有必要从各方面进行改革。

现状要求原有的国际机构扩大融资能力和提高业务效率。实际上,ADB在2015年5月召开的年度大会上,推出了几个方向。第一,是统合向中等收入国家提供融资的“通常资本财源”、和向低收入国家提供无偿支援和超低利率的“亚洲开发基金”的绝大部分,从而使自有资金更为丰厚,目标是截至2017年,把融资框架扩大到目前的1.5倍,也就是200亿美元。第二,是通过强化当地事务所的权限等手段,把以往需要耗费近两年的融资手续审查时间,缩短到 6个月左右。第三,是提高对教育和卫生保健领域的融资比重。第四,是加深与民营金融机构之间的合作,共同对公私合作伙伴关系(PPP)的项目提供建议,增加协调融资,调整体制。我们应当欢迎类似这样的举措。今后也应该更进一步把增资纳入视野。

与此同时,随着新兴国家经济实力的扩大,原有的国际机构如果不对话语权加以调整,自身的正当性也会被投以疑问的眼光。首先,美国应当尽快地推动IMF改革在美国国内得到批准的手续。ADB也应当开始重新审视出资比重和表决权的问题。

日本身处对亚洲基础设施完善肩负着巨大责任的立场。如果有迹象表明,中国采取了重视提供国际公共财产的行动,亚投行也有望成为优良的国际金融机构,那么日本应该参加亚投行。如果并非如此,那么,日本就应当从亚投行的外部,促进亚投行成为优良的金融机构。同时日本也应当敦促中国应当拥有长远的眼光,共享并努力实现以亚洲地区整体的繁荣和稳定为目标的理念与愿景。最后,我们期待日本起到这样的作用,不管是否参加亚投行,日本都应该在创建亚洲经济秩序的过程中保持深度参与,通过世界银行和ADB,为在亚洲构筑高质量的基础设施做出贡献,与此同时,日本也应当促进中国采取遵守规则的行动。

 

 

 

 


Managemented by 佐口尚志

返回顶部