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第一期 ,政治  2010年6月1日

参议院多党化与修正定数克服”扭曲”现象

2010年4月6日晨,众议院财务金融委员会。自民党众议员小泉进次郎向金融兼邮政大臣龟井静香进行了尖锐质询:

“前天发表的政党支持率,据产经新闻的调查,国民新党的支持率是0.0%、共同社发表是0.7%,概而言之,没有支持率的政党却要强行改变这个国家的制度,而民主党却被无支持率的政党所摆布,实在可笑。去年的众议院选举中,国民给了民主党三百个议席,并没有人给国民新党三百议席。”

就在一周前的3月30日,鸠山由纪夫内阁刚刚决定将邮储银行存款的限额从1,000万日元提高到2,000万日元(注:按1中国元折算14日元计,约合142万中国元)的方针。龟井不顾一部分阁僚的反对,硬要鸠山首相接受提高邮储银行的存款限额。

想必许多国民会对于小泉的质询抱有同感。国民在2009年8月的大选中支持政权的更换。民主党为此获得了众议院308个议席,而国民新党仅仅获得3席。尽管如此,民主党还是与国民新党以及只获得7个议席的社民党成立了联合内阁。

民主党为何非要成立联合内阁不可呢?答案在于参议院议席的状况。大选之后,民主党在参议院能保证的议席数是108席,不到过半数的121席。另一方面,社民党和国民新党在参议院各有5席。为此,民主党决定与两党实行联合,进而通过与新党日本以及无党派议员组成了统一会派,以实现执政党的议席过半数。

从上世纪的90年代后半期开始,参议院对政权的组成产生了影响。1999年1月,为了扩大执政党在参议院的议席,组成了自民党与自由党的联合内阁。10月,为了使执政党的议席超过半数,又成立了由自民、自由、公明三党的联合内阁。虽然后来这一联合内阁的形式出现变化,却一直存在到去年的9月。为了在参议院构筑过半数的执政势力,大选后成立了联合内阁,再次显示了参议院对政权构成产生的影响。

本文想就参议院的权限做一简单介绍,之后对参议院在战后政治中所起的作用进行议论。在此基础上指出现在参议院所存在的问题,并对如何改革做一考察。

参议院的权限

根据日本国宪法,本来是由众议院决定谁来执政。尽管如此,为什么参议院会对政权的组成产生影响呢?

答案是参议院对于法律案(法案)有制定的权限。日本国宪法采用两院制,对于首相的提名、预算案、条约案,众议院的判断要优先于参议院。

对于法案,宪法承认众议院优越于参议院。当众参两院的决定出现不同,需要对法案进行再表决时,只要众议院得到出席议员的三分之二以上的多数赞成,法案便可通过。但是实际上众议院对参议院没有很大的优越性。说来,执政党很难确保在众议院三分之二以上的议席。即使确保了三分之二以上的议席,当在参议院的审议不见进展时,根据宪法第五十九条第四项的规定,在众议院通过法案之后,不经过61天以上的时间,便不能对法案进行再表决(所谓”60天规则”)。这时,内阁的政策立案将被大大推迟。另外,当众参两院的表决出现不同结果时,也很难通过众参两院的协议会制定出双方都同意的法案。

总之,对于法案,参议院与众议院几乎具有同样权限。因此,当在野党在参议院确保了过半数席位时,内阁在政策立案方面非常辛苦。由于有这种情况,尽管民主党在大选中大获全胜,鸠山由纪夫还是选择了成立联合内阁。

福田、麻生受扭曲国会之苦

具有很大权限的参议院,在战后日本的政治过程中起到过什么作用呢?从近一个时期看,从2007年8月至2009年8月,人们对参议院对于政治进产生的影响,还是记忆犹新。

自民党在2007年7月的参议院选举中大败。在选举后召开第167届国会时,即使加上公明党的议席,执政党也只有103席,远远没有达到过半数的议席。另一方面,在野的民主党获得了60席,加上非改选的议席增加到109席,跃居参议院第一大党的位置,国会由此呈现出”扭曲”的状态。

是年9月,福田康夫就任首相,直接面对这一”扭曲”国会。为了打开僵局,在10月30日和11月2日,福田与民主党代表小泽一郎两次举行党首会谈,尝试建立大联合内阁,但这一尝试最后以失败告终。

在众议院,自民与公明两党当时虽然确保了众议院再表决时所需要的超过320个议席,但是因为存在”60天规则”,要实现再表决却并非易事。为此,福田与继任的麻生太郎首相为政策立案大费周章。

例如,直到2008年3月末,福田内阁仍没能通过税制相关法案和地方税法修正案。从4月1日起的整整一个月内,导致挥发油税等临时税率一时失效。此外,福田首相提名的下届日本银行总裁的人事案也遭到了民主党的反对,在参议院没有得到通过。因而当2008年3月中旬福井俊彦总裁任满之后,直到4月上旬,日银总裁的位子还是空着。

在通过重要法案方面,麻生首相也费了周折。例如,虽然麻生首相在1月份好歹通过了包括发放定额补贴在内的2008年度第二次补充预算案,但在民主党的抵抗下,对于支付补贴所需要的相关法案,一直到3月份都没有成立。

历代内阁棘手的参议院对策

在这种情况下,参议院再次受到了瞩目。不过,冷静地回顾以往,参议院在战后的政治进程中一贯发挥着很大的影响力。

特别是当执政党未能在参议院确保过半数的议席时,参议院对于政治进程所造成的影响更大。

除已经介绍的事例外,参议院有时也影响到政权的构成。从1947年5月创设参议院时起,到1956年12月间,执政党在参议院是少数派。在这一期间的相当长的时期内,担任首相的吉田茂努力扩大执政党在参议院的势力。有个不太为人知晓的事例是,1952年10月成立的第四届吉田内阁,就是自由党与参议院的小政党民主俱乐部成立的联合内阁。

当执政党在参议院没有获得超过半数的议席时,参议院对于政策的形成过程也产生过很大影响。从1947年5月到1956年12月期间,参议院对许多重要法案或进行了修改,或者阻止通过。例如,在1952年7月举行的第13届国会上,吉田内阁提出的国家公务员法修正案变成了废案,其重要原因就是参议院对法案的审议没有进展造成的,结果,吉田内阁最终没有能废除人事院。

在1989年7月―93年8月、1998年6月―99年10月的期间内,执政的自民党因在参议院没有确保超过半数的议席,参议院对政策形成的过程造成了很大影响。例如,在1992年6月举行的第123届国会上,宫泽内阁接受了经过参议院修改后的联合国维持和平活动合作法案。此外,在1998年7月召开的第143届国会,在通过金融再生相关法案的过程中,小渊惠三首相为了使法案在参议院通过,审议过程中几乎原封不动地接受了以民主党为中心制定的在野党提出的方案。

即使执政党确保了超过半数的议席,参议院对政治的进程也有很大影响。主要是因为执政党参议员的不合作,致使法案无法通过。

在1955年体制※1下的一个典型事例,是政治暴力行为防止法案。在1961年6月举行的第38届国会上,也与参议院议长松野鶴平的意向有关,参议院决定继续审议池田勇人首相最为重视的这一法案,以阻止法案的成立。

在上世纪90年代之后,参议院也曾两次否决过内阁提出的最重要法案。1994年1月,在第128届国会上,由于有部分社会党参议员的反对,参议院否决了细川护熙内阁提出的最重要法案政治改革相关法案。此外,在2005年8月的第162届国会上,由于有部分自民党参议员的反对,参议院否决了小泉纯一郎内阁提出的最重要法案邮政民营化相关法案。

本文虽然强调了参议院所起到的作用,不过,参议院曾长其被视为”复写纸”,因为参议院通过的法案基本上是几乎不加修改就加以通过,参议院被认为如同是众议院的”复写纸”,其影响力有限。

持有这种看法的背景,是有许多的研究者认为,参议院自身过于拘泥于法案的审议过程。即,许多研究者是按照参议院的审议结果是否与众议院有所不同,来判断参议院对政治进程造成的影响的。他们认为,参议院与众议院的不同只是例外。的确,如果只看参议院的审议结果,有许多是与众议院相同的。

的确,众议院与参议院在总体上出现不同的决议很少。然而,这也只是结果而已。如果不看参议院在审议法案之前对政治进程所造成的影响,便难以对参议院所起的作用做出准确的分析。参议院对于政权的构成、对内阁准备法案的过程、对于众议院审议法案的进程都产生了很大的影响。通过这些过程,参议院的主张被纳入法案的内容。因而从结果上看,往往是参议院做出的决议与众议院相同。

为何需要参议院

那么,应当如何评价迄今参议院的作用呢?要看参议院的现状,有必要回顾两院制存在的意义。现今,两院制存在的理由可以举出两点:第一、通过两院的相互制约、平衡,使立法府的活动得以慎重进行;第二、能多角度地把民意到反映到国家政治之中。

只是,日本实行的是两院制与议院内阁制,因此亦有必要考察议院内阁制度之下参议院的设置对于内阁及国会的关系产生什么样的影响。

议院内阁制的本质有两点:第一、内阁依靠的是议会的信任。第二、内阁对议会有解散权。这样,内阁与议会的存续是靠相互意志决定,从而使内阁与议会的想法协调一致。也就是说,在议院内阁制之下,内阁与议会是相互融合的。

在日本国宪法下,这种议院内阁制的关系在内阁与众议院之间得以成立。但是,在内阁与参议院之间,这种关系并不成立。莫如说,内阁与参议院的关系接近于美国总统制下的总统与议会间的关系。一方面内阁不依靠参议院的信任,同时,内阁也无权解散参议院。如上所述,尤其在制定法律方面,宪法规定的众议院对参议院的优先权并不那么强大。

迄今,设置两院制的目的之一,是强调众参两院之间的制约与平衡。在日本国宪法和内阁制下承认内阁的法律提案权,内阁深入参与立法活动。而且内阁与众议院是融合的。其结果,内阁与参议院之间也谋求制约与平衡。这样,参议院以立法活动为中心,牵制内阁得以慎重行事。

如同迄今所看到的,虽然看上去参议院延迟了政治的进程,但参议院不过是沿着两院制所设置的目的采取行动的。而且参议院在议院内阁制度下,通过设置两院制当然预期到到对政治进程的影响。

也就是说,参议院保持着与众议院之间的制约与平衡,国会得以慎重立法。进而,参议院也影响到内阁的立法活动,加以制约,使其慎重行事。这是因为内阁在法案的准备过程中,为使法案能在参议院通过,预先把参议院的意见充分写进了法案。

参议院对内阁的影响不仅仅如此。原参议院议长斋藤十郎曾就自民党在1989年7月的参议院选举中未达半数的结果表示:”一句话:全体在野党反对的法案,一开始就不该提出。”这显示,内阁放弃了相当多的原来构想的法案。概而言之,参议院在迫使内阁放弃立法活动方面也制约着内阁的活动。

还要指出的一点是,由于参议院的存在,能够使民意从多角度的形式反映到国政之中。为使法案成立,就需要得到参议院的赞同,与众议院单独存在相比,各项法案是以更加充分反映多方面民意的形式成立的。

另外,对于迄今为使执政党在参议院的议席超过半数而成立联合内阁之举,有诸多批评性的意见。但是,执政党为在参议院议席超过半数而组成联合内阁,意味着原本无法入阁的政党进入了内阁。换言之,参与内阁的政党增加,首先能够以更多样的方式在国家政治中反映民意。因此,为使执政党在参议院的议席过半数而成立联合内阁,本身就显示出由于参议院的存在,多方面的民意反映到国政之中的事例。执政党的参议员进入内阁,也是广泛把民意反映到国政的事例。

参议院改革的要点在选举制度

那么,对于参议院的现状,有没有应该修改之处呢?有种种不同的改革方案。受文章字数的限制,本文只就最紧要之点集中议论,那就是改善参议员的选出方法。

现行的参议院选举制度采用比例代表与选区组合的方式,比例代表为96席、选区为146席,每三年改选半数。

修改选举制度的理由有二:第一是与宪法原理有关。现行制度的问题之点是,按照选举区的不同,每位选民一票的价值存在着很大落差。目前,每位参议院从选区选举的议员,其选民的平均人口之差最多达到4.48倍(大阪府与鸟取县相比)。

迄今,也发生过以参议院选举区的定数分配违反宪法为由,提出参议院选举结果无效的所谓定数诉讼案件。对此,最高法院虽然每次都做出了不能认为定数分配违宪的判决。不过,对于1992年7月举行参议院选举时出现最大6.48倍的票差事态,最高法院在1996年9月的判决说,”产生了出现违宪问题的显著不平等的状态”。

日本国宪法第14条规定,”全体国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中,都不得以人种、信仰、性别、社会身份以及门第的不同而有所差别。”

尽管如此,国民因居住地区的不同产生的投票权价值的改变,不能说所有的国民都是平等的。因此,不能不认为目前选举区的定数分配处于违反宪法的状态。因为每一次每三年的半数议席的改选,都要按参议院的定数分配比例代表和选举区的名额,按照各县决定选区单位,每张票的价值就会产生差异。

应改革选举制度的第二个理由是,现行的选举制度促进了参议院的两大政党化。在众议院,两大政党化已经有相当程度的进展。为此,围绕执政权的抗争正在以横跨众议院与参议院的形式进行着。特别是当执政党在参议院的议席不足半数时,第一在野党在参议院则会对执政党紧逼不舍,很可能选择下次大选时夺取政权的战略。在众议院选举中,两大政党相互激烈的争执之下,执政党与第一在野党之间难以达成妥协。其结果,众议院与参议院之间相互制约过分,加大了造成立法活动停滞的危险性。

参议院形成两大政党化的背景,是因为众议院的两大政党化。同时与也与参议院的选举制度促使形成两大政党化有关。目前在47个都道府县现存的选区之中,1人区和2人区占有很大比重,两大政党以外的候选人则很难当选。

而且,在两大政党化的背景下,选择进行联合对象的幅度变窄,现在的鸠山内阁邀请社民党和国民新党入阁的背景就在于此。

在众议院两大政党化的这一前提下,促使在参议院形成多党化,缓和围绕政权的争执,使之变得容易达成妥协,这些都是人之所望。

还有,比例代表制也有问题。比例代表制的最大问题点是,如果不属于某一个政党,便无法出马竞选。为使政党间的政权之争不波及到参议院,应当增大无所属议员能够当选的余地。

提高参议院的机能

基于以上的议论,应该彻底改革现在参议院的选举制度。例如,可以废除比例代表制和现行的按照都道府县划分的选区,代之以引进大选区制。这样,可以按照各大区设置大选举区。维持现有的242个议席不变,按各大区的人口比例进行分配。至于设置大区的方法,例如可以考虑把全国分为十个大区(北海道、东北、北关东、东京、南关东、中部、近畿、中国、四国、九州、冲绳)。

在反映宪法平等原则的基础上,这样能够促进参议院的多党化。通过与众议院的选举制度的不同,能够维持以多种形式反映民意的长处。

对于到1980年为止曾经采用过的全国选区的制度,候选人在进行选举活动时的肉体负担过重被看成一个问题。但如果采取地方区制,伴随候选人个人的选举活动不会出现负担过重的情况。

此外,众议院现行的比例代表选举制度采取的是地区制,或许有人会批评为是引进相同的制度。但是,参议院引进大选举区制度时,可以与众议院的选出方法有所区别。引进大选举区制度,容易确保无党派候选人和中小政党在参议院的议席,将使各政党在参议院容易实现政策的妥协。

在议院内阁制度下,参议院在立法活动等方面起到了制约内阁和众议院结为一体活动的作用。

对于参议院的这种作用,包括要求实行一院制在内,亦有种种批评。在一院制下,以立法等为代表,决定国家的意志会变得快些。另一方面,在两院制下,国家的意志决定虽然变慢,但却更为慎重。最终是实行一院制还是两院制,这是一个令我们每一个国民如何理解民主主义,如何做出判断的问题。

只是,所谓立法,最终是承认国家对国民行使权力之事。因此笔者认为,维持两院制,目的是使国家在行使权力时能够慎重从事。

如同本人所提出的,通过改革,推行彻底的民主主义的平等原则,参议院的机能将会得到进一步提升。

(译自《中央公论》2010年6月号)[2010年6月]

※1.指在1955年11月,自由党与民主党合并为自由民主党即自民党,成为第一大党,形成与第二大党社会党长期对立的政治格局。此后自民党连续执政38年,其他政党长期在野,被称为”1955年体制”。(编注)


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