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第三期 ,政治  2010年10月20日

菅首相的内政课题

从菅直人首相9月17日改组内阁,大体上过了一个半月。在此,首先谈一谈成为改组内阁契机的民主党代表选举的意义,以及菅首相改组内阁后的政策课题。不言而喻,菅首相面临外交上的大课题。9月7日,日本将侵入尖阁群岛(中国名:钓鱼岛)附近领海渔船的中国船员逮捕以来,日中关系出现紧张事态。此外,俄罗斯的梅德韦杰夫总统在11月1日访问北方领土的国后岛,日俄关系也趋于恶化。进而,解决冲绳普天间基地的迁移问题也迫在眉捷。不过,本文在此仅指出下面的两点,然后把议论焦点转至内政方面的课题。毫无疑问,在中国和俄罗斯对日本显示强硬姿态的背景中,存在着这样一种认识,即在中俄两国的眼里日美关系在围绕普天间基地的迁移问题上出现了动摇;第二,为了使对华、对俄关系出现好转的角度来看,也需要尽早解决普天间基地的迁移问题,以稳定日美关系。

民主党代表选举已于9月14日举行。这次代表选举是由菅首相与前代表小泽一郎之间对决。约在3个月前的6月份,民主党刚刚进行过党的代表选举,但由于6月份的选举是因担任民主党代表的鸠山前首相中途辞职而举行的,当选代表的菅首相的任期只是到鸠山前首相任满的9月份为止。6月份的代表选举后不久,7月份举行了参议院选举。民主党在这次选举中只获得44席。民主党的战绩之所以不佳,是因为菅首相在选战中唐突地提到将要研究把消费税提高到10%的问题,招致了舆论的反对。为此,菅首相的权威在选举后非但没有提升,反而在民主党内要求首相承担失败责任的呼声强烈,因而,党代表的选举还是按期举行。

在这次代表选举中,前干事长小泽一郎出马竞选。鸠山前首相辞去代表时,小泽也在6月份就自己的政治资金管理团体的政治资金支出虚假记录问题,引咎辞去干事长的职务。尽管如此,小泽仍决定出马,这是因为他意识到,如果管直人就任首相后起用与自己的关系不怎么好的政治家,自己就会受到冷遇。小泽是感觉到,如不采取对策,自已在党内的政治地位将会受到威胁之故吧。

在代表选举中,管直人获得721点,大胜仅获得491点的小泽一郎。菅首相从国会议员中获得412点、从地方议员中获得60点、从党员及支持者中获得249点,而小泽则分别获得400、40和51点。据一家民意调查,8月份的局势是内阁支持率为37%,低于内阁不支持率的43%(《朝日新闻2010年8月10日》)。这个数字对于党首的连任并非有利。尽管如此,菅首相还是基于以下两个理由取得了胜利。

第一个理由是,围绕政治与金钱问题,舆论对小泽的反感强烈;第二个理由是,许多国民对于短时间更换首相表现出拒绝性反应。自从2006年小泉首相退任以来,大体是一年换一位首相。如果菅首相在代表选举中失败,仅今年就要换2次首相。根据上述的民意调查 ,回答中希望首相继任的占56%,大大高于希望更换首相的27%。

从以上两点看出,在民主党的党员和支持层中,许多人因为不喜欢小泽转而投了菅的票。在国会议员当中,当初认为小泽一方占有优势,但是在小选举区制度下,党首作为在选战中的”脸面”起着很大作用,党首的人望左右着政党的战绩。因此,估计许多国会议员还是基于舆论的动向,最终投了菅的票。

从参议院选举到民主党的代表选举,在这两个月期间内,政策的决定不见进展,空费了时间。假如前干事长小泽就任党代表,当会试图采取与菅首相不同的政策,这样改变政策又将空费数月的宝贵时间。而菅首相在鸠山内阁中就曾任国家战略大臣和财务大臣,由于菅首相连选连任党的代表,在新发展战略等内政方面保证了政权更迭以来政策的连续性,避免了更多时间的浪费。

菅首相于16日起用前外相冈田克也任干事长,17日改组了内阁。官房长官仙谷由人、财务大臣野田佳彦、国家战略担当大臣玄叶光一郎分别留任。冈田的后任由国土交通大臣前原诚司接替。

课题是解决巨额财政赤字与搞活经济

那么,菅首相的课题是什么呢?从大的方面说有两项。

首先是应对巨额的财政赤字。2010年度预算中,在92.2万亿日元的岁出当中,税收部分只占37.3万亿、税外收入占10.6万亿、国债发行增至44.3万亿日元。国债费高于税收的现状,无论怎么说也是异常的,目前,菅内阁首先要制定2011年度的国家预算,其中对发放国债的费用,菅内阁所制定的方针是尽量压到与前一年同等水平。但是税外收入却很难想象能够确保与去年度相仿水平。另一方面,伴随着人口的老龄化,预计与社会保障相关联的预算会增加1.3万亿日元。难以设想税收会大幅度地增加。因而2011年度的预算编制作业将是严峻的。

此外从中期看,通过增税增加岁收实属不可避免。菅首相在民主党的代表选举中,曾经把”社会保障改革与财源作通盘议论,研究彻底改革包括消费税在内的税制”作为公约。为了进一步兑现公约,10月13日,民主党成立了”税收与社会保障彻底改革调查会”,着手研究社会保障制度和包括消费税增税在内的税制改革问题。为对社会保障制度和税制进行改革,希望也能得到在野党的赞同。在前不久举行的参议院选举中,在野的自民党把消费税提高到10%作为公约,看上去执政党和在野党进行协商的障碍很低。不过,自民党至今并没有显示出任何愿意进行协商的姿态。增税问题从来就是困难的政治课题,菅首相如何实现也是一大难题。

第二个课题是如何搞活低迷的日本经济。为了搞活日本经济,从鸠山内阁以来制定了新发展战略。新发展战略的基本方针已于去年12月30日由内阁作出决定,在菅内阁成立后的6月18日,又进一步加进了具体内容,内阁决定了新的发展战略。

新发展战略是通过出口基础设施、降低法人税的实效税率、增加访问日本的游客人数等搞活日本经济。也有人批评说,新发展战略只不过是把各省厅的政策綑绑在一起而已。但是,只要认真实施其中所包括的政策,有利于搞活经济是没有疑问的。

有关当前新发展战略的课题,关键在于能否决断参加TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定)。新发展战略中提倡建立亚洲太平洋自由贸易区。为了着眼于建立自由贸易区,菅首相在10月1日的施政演说中,表示将研究参加TPP。如果决定参加TPP,将会给日本的制造业带来很大利益。但是要加入TPP,需要无例外地撤消100%的关税。目前在执政党内部,以保护国内的农业为名,相继出现了反对的呼声。

前提是党内的统一与决定政策的一元化

对菅首相来说,顺利实施上述的政策,并制定新的政策也很重要。为此需要解决三项课题。

第一,菅首相将以何种形式推进政策的制定;第二,如何保持党内的一元化问题。最后是参议院中执政党在没有确保过半数议席的情况下,如何使法案得以成立的问题。

从去年9月政权更迭以来,决定新政策的机制一直不稳定。民主党获得政权,也是因为提倡政策决定一元化归于内阁,官邸(首相)在内阁中发挥领导作用。

首先谈一谈内阁一元化决定政策的过程。民主党掌权之后的课题,是认可执政党以何种形式参与决定政策。在经历了种种曲折之后,从6月份菅内阁成立以来,执政党正在确立参与决定政策的方式,菅改组内阁也将沿袭这一方式。

鸠山内阁提出政策的决定一元化归于内阁,废除了民主党的政策调查会。此外,没有继续自民党执政时的先由执政党事先对法案及预算进行审查的做法,意在减少执政党的议员参与政策决定的机会。但结果证明,在鸠山内阁时期不让执政党议员参与政策决定是很难做到的。明显表现是小泽一郎担任干事长期间,在编制2010年度预算的最后阶段时介入,决定维持成为问题的燃油税的临时税率。

基于这一过程,菅直人在就任首相后恢复了政策调查会,在各省厅设立了相应的部门会议,使之对政策提出建议。进而请政策调查会长作为内阁成员入阁,以便在内阁中反映党对政策的意见。通过政策调查会长兼任内阁成员,在阁内反映执政党政策的做法,一方面维持了政策决定一元化归于内阁的基本原则,同时也是认可执政党参与政策决定的一种方式。如果今后也成为惯例,则自民党执政时期以来一直没有能解决的,内阁与执政党共同作为决定政策的主体,造成政策决定过程不透明的问题将能够得到解决。

关于如何把政策决定一元化归于内阁的课题,菅首相找出了一定的解决办法。而与此相比,官邸主导政策决定的机制尚未得到确立。

作为2009年大选时的公约,民主党提出了官邸主导制定政策、在内阁官房设置国家战略局、由国家战略局负责编制预算时的基本方针以及国家的重要政策。鸠山内阁在成立的同时,设置了国家战略局的前身国家战略室。但是国家战略室并没有参与预算的编制。此外,除了制定新发展战略,对国家的重要政策也没有参与制定。为把国家战略室升格为国家战略局并赋予设置的法律根据,鸠山内阁提出了法案。但由于鸠山首相突然表示辞职,在众议院这一法案只不过成为一个继续审议的项目。

菅内阁成立后,国家战略局的职能被一改再改。7月份,菅首相决定对战略室的职能重新审视,表示了将作为”首相的智囊”灵活运用的意向。这意味着将战略室作为首相在政策制定时为其出谋划策的组织。但在其后9月份的代表选举之后,就任国家战略担当大臣的玄叶表示,战略室将发挥当初组建时预想的职能。

只是后来战略室的定位又有改变。10月份以后,菅首相指示赋予战略室两项职能,即其一是当初所设想的对预算的基本方针和国家的重要政策的制定;另一项职能是向首相提出政策建议。为此10月下旬对组织进行了扩充。但是,战略室实际上能否发挥所构想的职能,尚不能肯定。

国家战略室最大的问题,是如何划分国家战略担当大臣与官房长官的职能。国家战略室是设在内阁官房名上的组织,内阁官房之长就是内阁官房长官。但是,国家战略室的担当大臣却是另外任命的,自从战略室设立以来,内阁官房长官与担当大臣的关系就一直没能理顺。

当在制定国家的重要政策时,多数情况是有复数的省厅参与,因而需要在省厅间进行协调。在省厅间的协调一贯是由官房长官进行的。如果国家战略室要参与国家重要政策的制定,则也需要国家战略担当大臣起协调作用。但是两者如何分担职责并不明确。不明确所分担的职责,就弄不清官邸在政策制定时究竟以谁为中心,官邸也就难以对政策的制定起到主导作用。

第二,菅首相面临如何确保党内一体性的问题。在前不久进行的代表选举中,尽管小泽在舆论中极其没有人望,但却征集到了近半数的国会议员,即得到200来人的支持。一有机会,支持小泽的国会议员就有可能会反对菅首相。这将成为菅首相政权运营中的障碍。其征兆是尽管菅首相的意向是加入TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定),却有100人以上的国会议员表示反对,其中的多数人是靠近小泽的。

如上面介绍的,小泽因被追究政治资金的虚伪记载的责任,根据东京第五检察审查会议10月4日的决定,将被起诉,小泽在民主党内的政治影响力有可能下降。通过政治改革,首相作为执政党的党首,在党内的权限得到加强。运用这一权限,强化在党内的领导力量,这对首相来说十分重要。

第三,为在参议院推行其政策,菅首相面临着如何通过所必要的法案问题。民主党日前在参议院仅确保了106个议席,就是再加上联合执政的国民新党的3个议席,也达不到过半数的121席。要通过法案,就需要在野党的合作。为此,菅首相今后需要把公明党、自民党的意见吸纳到政策当中。现在,菅首相准备对每项政策都考虑与意见相近的在野党反复协商,以通过法案。

但是,当执政党和在野党在部分政策课题上出现激烈对立时,在其它政策上的合作也会难以进行。按照这种方式,能否稳定地通过法案实属疑问。目前在召开的临时国会上,尚没有提出执政党和在野党激烈对抗的法案。但是在明年的国会常会上,要想审议自民党强烈反对的继续对儿童补贴所必要的法案,将以何种形式与在野党进行协商将是一个课题。看来,有必要考虑将来扩大联合执政的问题。

顺应民意有望长期执政

上述三项虽然重要,但要想实现稳定的政权运营,首相的第一要务是继续确保舆论的支持。为此,最要紧的是依照舆论所期待的形式制定政策。而且对于要制定的政策的必要性,需要首相自己耐心地诉诸舆论。

只要解决上述三大课题,在制定政策上确保舆论支持,维持长期执政便是有可能的。

(此论文为《越洋聚焦-日本论坛》日文撰稿并译成中文。) [2010年11月]


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