0
第四期 ,政治  2010年12月4日

设想构建新的海洋安全保障

今天正是发挥政治上的贤明智慧的时候

今天正是发挥政治上的贤明智慧的时候 –从国际海洋法专家的立场,您是怎样看待此次尖阁诸岛问题的呢?日中之间在2005年也曾经就东海油气田开发产生过矛盾,从法律的框架来看,围绕领土和资源的纷争应该怎样去解决呢?

栗林:为了确保国家的存续和国民的生存,国际法承认主权国家有保护属于正当主张的本国领土及周边海域的权利。关于尖阁诸岛应该归属于日中哪一方,在国际法上有几个争论要点。日本的国际法学者目前大多支持归属日本的见解。但是,围绕领土的纷争,要”通过国际法判定黑白”,采取司法性解决手法,非常困难。

油气田开发问题,不是领土本身的纷争,原本是衍生于在东海日中之间的大陆架以及排他性经济水域(以下统称为经济水域)的境界线应该怎样设定的问题。东海是在400海里以内的比较狭窄的水域。如果隔水相对的国家分别主张包括大陆架200海里的经济水域主权,就会重叠在一起。因此,日本主张应该以日中之间海域的中间线为境界。而中国主张大陆架自然延伸到冲绳西面的窪地也就是冲绳漕。只是,划定海洋境界的国际法原则本身尚未成熟,国际审判的判例虽然显示出对日本的主张有利,但是在现阶段,还很难断言两者哪一方是正确的。

虽说是海洋问题,但历来与经济摩擦等相同,是按照解决一般性国家间纷争的方法对应的。发生纠纷时,大致的基本处理程序是,先通过国家间外交谈判和协商,如仍然不能得到解决的时候,则提交国际司法法院委托最终的司法手段来解决。

但是,1982年通过的联合国海洋法公约(关于海洋法的联合国公约),设置了国际海洋法法院,还为解决海洋纷争研究了独自的程序。这是在外交谈判及调停等均不能解决时,以强制性的形式解决的手法。由纷争的当事国可以选择向国际司法法院提诉,或向国际海洋法法院、仲裁法院等法庭提诉。11年前,澳大利亚和新西兰谴责日本以追加调查捕获为名大量捕获南方蓝鳍金枪鱼,在国际法院展开争辩。具体过程不欲在这里详细说明。但结果,日本主张象南方蓝鳍金枪鱼保存条约这样极端地区性的纷争不应该直接作为联合国海洋法公约纷争,采取强制性的纷争解决程序,而胜诉。位于德国汉堡的国际海洋法院办理了许多关于早日释放被扣押船只的案例。这就是在外国的200海里(经济水域)内,渔船违反了沿岸国家的国内法律而被逮捕时,为了避免长期扣留,缴纳抵押金要求早期释放的案件。对进入俄国200海里的日本渔船的判决也已经宣判过好几起。

这样,海上的特殊纷争的解决手段,以联合国海洋法公约为中心,正在以各种形式展开并完善。即便如此,国际社会是由主权国家组成,关系到重要的国家利益的纷争,如政治性、军事性侧面的强烈纷争、领海以及经济水域及水域下大陆架的境界划定等,国家之间的主张互相碰撞的时候,根据国家情况,可以从采取审判强制性手段中除外。更何况,对领土归属的纷争,许多国家不同意托付给国际法庭。例如:竹岛现在实际上是在韩国控治下,日本曾经希望在国际法庭明确竹岛的归属。那时,韩国不同意把竹岛的主权拿到国际法庭上争辩。也有意见认为这样的问题,不适合通过司法解决。

如上所述,尖阁诸岛的主权问题引起的纷争,要彻底通过法律手段解决极为困难。特别是这一地区的历史性背景,考虑到其他亚洲国家民众的感情等,恐怕应该通过政治手段去解决,从现实来看,这一问题的解决正在转向外交领域。因此,如今正是较量如何在外交上发挥贤明智慧的阶段。

联合国海洋法的意义

–关于海洋法律秩序应有方式的变迁以及近年来的动向,您有什么想法?

栗林:奠定了今天的海洋秩序基础的是1982年联合国通过的联合国海洋法公约。我在联合国一直直接关注了公约通过所需的10年间的讨论。全世界政治性、经济性的变化,以及科学技术的发展和弊害,给予海洋巨大的影响。在这一认识的基础上,世界大多数国家聚集在一起,开始研究讨论,目标是努力制定新的海洋法。

政治性变化是指,进入60年代后发展中国家相继加入联合国,开始对由发达国家主导的传统性秩序提出异议。关于经济性变化,让我至今记忆犹新的是,非洲某一国家在会议上发言说:”日本来的大渔船团来到我们的(自己国家的)沿岸,把鱼都捕走了。”也就是说,人们认识到,得到现有法律保障、能够享受”海洋自由”的,还只是那些具有丰厚的资本力量和技术,具体来说,就只是拥有渔船团队的发达国家。倡导200海里排他性经济水域,一方面也是发展中国家为赶走发达国家,确保自己经济利益的战略性措施。再有,作为科学技术的发达及其弊害,装备有现代化先进设备的大捕捞船团队进行的过量捕捞、运载石油及重油的巨大油轮触礁等,人们共同认识到了防止大海污染措施的重要性。

目前,联合国海洋法公约,已经有160个国家批准通过。发达国家中还没有批准的只有美国,好像他们对限制深海海底资源的开发有着根本性的抵触。但是,美国已将这一条约的几乎所有限制内容视其形同习惯法,可以说这一条约的适用性几乎得到了普遍的承认。

当然,正如人们所指出的那样,在划定境界方面尚未成熟,条约尚不是完美无缺的。在深海海底开发制度上也只规定了当初讨论时设想到的矿物资源,而今天,发达国家基因产业新注目的生物资源等完全没有放入视野。为了通过条约的这个会议,目前围绕现实中海洋问题上的国家利害关系,经常是吵得个不可开交。因此,就是联合国海洋法公约,也不是一下子能开拓出由大家来管理全世界海洋的规范的。

但是其后,围绕着海洋管理,出台了大量条约。关于海洋环境的保护及保全方面的条约,以IMO(国际海事机关)等为中心,接连不断地出台,还通过了关于限制管理公海渔业方向的联合国条约。1992年召开的地球高峰会议(联合国环境发展大会),本着”可持续开发”的原则,出台了《21世纪议程》。其中包含海洋综合管理行动计划,就关于各国海洋的管理,敦促各国完善制定本国政策的手续。

打开”半封锁的海洋”

但是,扩大大陆架范围,确立拥有经济水域这一从未有过的新概念的海洋管理体制,同时意味着世界海洋空间被分割成段,使海岸国家所管理的海域出现了重复的可能,如同上述油气田开发一样,近邻各国之间有关管辖权的纷争在各地相继出现。

另外,对于新创制的其他关于海洋的国际条约,例如:在亚洲,继日本、中国、印度之后,要推进通过关于防止海上恐怖主义行动条约的国家寥寥无几。大多数国家是因不具备专用船舶,没有资金力量,所以对此也不关心。发展中国家在200海里管理上还存在着防范海盗、防止海洋污染等各种各样的课题。就连海上保安能力较高的日本,巡视整个200海里也是很难做到。说是发现犯罪,保护海洋环境,要想全部揭发出来几乎是不可能的。于是,发达国家如何协助发展中国家来提高管理能力是非常重要的。以日本为例,正在向印度尼西亚提供巡视舰抑制海盗;还有聚集亚洲各国的海上保安人员展开训练等。

亚洲的海域是半封闭性的。也许从平日看惯的地图上难以想象,以中国、韩国为中心来看地图就会很清楚。地形上,日本占据着中国和韩国的太平洋出口。从这一意义来看,中国通往太平洋的海洋战略至关重要。往南分布着无数的岛屿,相互临海生活。也就是说亚洲的海洋从地理上看,不是开阔的海域,政治性、经济性的历史变迁及背景也都非常复杂。正由于这一点建立起一个符合这个地区整体管理的海上综合安全保障系统就是十分必要的。且可以说这也是适合东亚的道路。

虽不能够过于乐观,但这样摸索多国间协作的动向,正在一点点逐步展开。例如:叫做东亚海计划(PEMSEA,东亚海环境管理伙伴关系计划)的由政府、非政府伙伴参加的团体,就有关如何管理沿岸地区问题,正在展开着日中韩和东南亚的信息共享及意见交换等。

另外,马六甲海峡是世界交通要塞之一,从中东运输石油的大型油轮等从这里通过,长期以来日本的船舶通航量位居第一,因此,由日本的船主协会等出资,组成的马六甲海峡协议会一直在支持着马来西亚、印度尼西亚、新加坡沿岸三国的海峡运营。

然而,中国马上将在通航量上超过日本,韩国也相差不远。这里有趣的是联合国海洋法公约的第43条,它规定了关于防止海峡污染以及船舶通航的制度等,规定利用国与沿岸国应相互协作。这短短的一般性条文,看上去像是适用于全世界的几十个海峡,其实是明确考虑到马六甲海峡而制定的内容。

于是,海峡沿岸三国与日本、中国、韩国以及其他利用国家一起商议,终于在两年前形成了新的协作机制。这段海峡的管理包括处理沉船、为安全航行设置浮漂和灯塔,海底的疏浚等,需要各种各样的工作。于是,日本负责灯塔管理,中国负责沉船等,相关国家各自分担各种项目,分别出资进行技术支援。还有全世界海运界和石油界等受到马六甲海峡通航恩惠的非国家组织也参加进来,形成了一个国际性协作体制。各国并非出了钱就完事,而是正在构建一个相关者全力协作管理国际海洋的系统,我们应该关注这一动向。

重新审视东海的价值

什么是海洋”管理”?确实非常暧昧,有人使用英语的Management,也有人使用Governance。在上述21世纪议程当中,指明要进行综合性管理,号召各国应该积极努力,但对管理的意义却没有进行任何说明。但是,有一点很明确,这里所指的管理,并不是对海洋及自然的控制,而是意味着对面向大海的人类行为实行怎样的规定和限制。

另一方面,”综合性管理”是一个比较明确的概念。联合国海洋法公约形成之前,关于海洋的一般性条约,分为领海、公海、大陆架、公海生物资源保存等,按照不同主题分类。各个国家只要通过符合自己利益的条约即可,于是,形成了漏洞较多、各行其事的状态。海洋问题有很多各种各样的要素相互影响,所以联合国总会准备将其归总成一个条约,尽可能得到更多国家的批准。

更具体地说来,海洋管理的综合性有如下内容。首先,不能把陆地与海洋问题分隔开来。因为陆地与海洋有着自然性和社会性的相互依存性,就像工业化造成的污染物质通过河流流到海里,还有如果山、森林、河川净化,海洋的环境也将得到改善等。又如索马里海域的海盗对策,因其袭击商船,损害人命,必须进行镇压,但索马里的贫困和政治混乱明显是形成海盗行为的背景,要想根本解决海上问题,就必须先积极解决陆上问题。

再者,综合性当中也包括像马六甲海峡这样,非国家的组织参与海洋管理的形式。就连东京湾也一样,不仅国家,如果没有东京都、周围的县或地区的志愿者等参加,要想改变现状非常困难。

最后,我认为仅限于以个别国家的领域为中心利用海洋的时代已经结束。听起来也许过于理想,但海洋空间的利用,已经不是以国家关系为中心的时代才能成立的事情了,而是逐渐成为整个地区,进而是全世界整体用来实现自己期待价值的场所了。

日本和中国关于东海资源的开发,正在摸索共同开发的方式。虽然很遗憾尚未达成最终性协议,但我认为这是一个正确的方向。在东海,今天仅在资源开发领域引起了近邻各国的关心。但重新审视海域所具有的价值,就会明白这里不仅生息着多种生物,同时用于观光也是十分适合的。各国应纷纷丢掉”不要穿过我家院前”的态度,探索作为船舶航行的通道哪里最安全、最适合也还是有价值的。另外,有一种说法说因河川流出的化学物质在中国沿岸大量发生了沙蜇,其越变越大日趋北上。对于狭窄的海洋环境问题,各国分担义务和责任,积极采取对策是非常重要的。

从海洋的自由到管理,目前正在向这种有秩序的方向转变,已经发展到了不仅是中国和日本,而且包括韩国、台湾在内,本着相互联系和协作的关系,认真摸索开发利用的综合性方法的阶段。

让超越国境的人类社会繁荣兴盛

–最后,请先生从您所提倡的”保护海洋”的观点谈一谈。

栗林:我在联合国海洋法公约通过后回到日本,马上写过一篇论文批判了日本的纵向分隔式行政框架。因为我感到必须对应世界的动向,推出综合性海洋政策才是。当时几乎没有人理睬。正好是5年前,东海油气田问题浮现出以来,政治家和产业界对海洋政策的关心逐渐提高。幸好政、官、产、学共同的努力奏效,在2007年经过议员立法通过了海洋基本法。

自从82年联合国海洋法公约通过以来,我国的海洋政策远远地落后于海外各国,但这一海洋基本法的制定,大大消除了国内的纵向分隔体制。明治维新以后,日本在很长一段时间内,认为只要能在海上自由捕鱼、自由航行即可,主要考虑到保护这一方面的国家利益。虽然与发达国家的”海洋自由”秩序是一致的,但是在国际秩序发生急剧变化的20世纪60年代以后,日本依然处于沉睡状态。也就是说,采取的是大海会保护我们这样的一种认识。

现在要求我们拥有”保护海洋”的视角。以往的安全保障主要单从国防的角度来考虑。而最近则用于更加广泛的人性的、环境安全保障方面,开始用于对关系到人类生存的具有广泛性的意义上。因此,不仅军事防卫,船舶航行以及资源开发、环境保护、科学调查活动都被列入安全保障的视野中。必须积极思考海洋整体性广义的安全保障。

让海洋美丽、清洁,而且和平安全的强烈愿望,开始在国际社会当中成为广泛的共识。我们必须积极地不断充实这一思想。在亚洲地区,应该树立怎样的政治目标?为了保护海洋,应该实施什么样的措施?我认为必须政治率先动起来。

今天,国际社会以大约190个主权国家为中心构成。如果说在严格划定的国界上对峙是一个现有状态的世界(相位)的话,那么还存在着另一个人类社会的世界,那就是超越国境的社会(人类社会)。政治性、军事性强,现在拥有决定权的是第一种状态下的世界,但随着第二个人类世界确保人权、进一步拓展经济交流,绝对有可能使前者的存在从绝对变成相对。

也许日中在领土问题上固执己见是无法避免的。但应该努力培育另一个无边界的人类世界。为了让这种纷争不再重复,也应该以人类安全保障的长远展望,思考创建长期性的未来合作框架,这是非常重要的。

(译自《世界》2010年12月号)[2010年12月] [Tadao Kuribayashi, “Kaiyo no atarashii anzen hosho o koso suru,” Sekai 811 (Tokyo: Iwanami Shoten, Publishers, December 2010): 133-139.] © 2010 by Tadao Kuribayashi Translated and published with permission of the author c/o Iwanami Shoten, Publishers.


Managemented by 佐口尚志

返回顶部