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第七期 ,政治  2011年8月2日

日本能源政策的民主进程

由福岛第一核电站事故造成的严重灾难正在继续扩大。这场事故真的难以避免吗?它是由3月11日的地震和海啸引发的核电站事故。但是,如果说先前谁也没有敲过警钟,则绝对不是这样的。核电站的地震灾害危险性曾被一部分地震学者指出,因为过去在同一地区曾发生过和这次同等规模的海啸,现在的福岛第一核电站的海啸预警不充分这一情况也被具体地指出过。国会和司法部门都曾指出过如果发生海啸将有可能丧失全部电源。

尽管政府的安全审查、司法部门、媒体对这样实质性内容的讨论和提出置疑,但都被拒之门外,仅仅只是贯彻实施电力公司和经济产业省的既定方针。

3.11之前,电力公司以政治背景和丰厚的广告费为后盾,主要媒体完全没有报道过关于核能的否定性言论,广告明星宣传核能的”安全性”,新闻的社论高调主张核能的”清洁性”,大声呼吁政府绝不能在核电站输出上落后于其他国家。现在看来,可称得上痴人说梦的所谓”核能复兴、核能立国”的宣传盛嚣尘上。

甚至连一丝的动摇都没有进入这里的余地,异议被完全排除。对核能立国路线提出的异议和要求重新研究的声音一律被强行压制,如此一来,使得核能至上论进一步升温。不仅是核能安全性质问的议论,正如后述那样,来自经济合理性的议论也被排除。

围绕核能与能源政策,这个庞大且空虚的知识状况与封锁异论的非民主性结构正是福岛第一核电站事故发生的原因。

打压对抗性政治文化的日本

以缺乏实质性讨论的核能推进为背景,现列举日本能源政策的非民主性如下。

在笔者的调查对象瑞典等北欧各国,即使是能源政策,在把新知识与确切的原则作为社会规则,确实存在突破固有框架的动力。

作为这些动力源泉的对抗性文化(反正统文化)与环境保护运动,在日本也有。拥有深刻的问题意识与提出先驱性问题的原核能资料信息室的高木仁三郎(已故)就是这样的象征。

那日本和北欧各国有什么不同呢?至少可以说的是,在政治能否如实地接受社会提出异议这一点上,两者存在非常大的落差。在瑞典,接受社会性异议的提出,即便是二相对立的状态,在国会层面关于核能、能源政策的实质性讨论的政治确实存在。而在日本,水俣病也好、成田纷争也好、核能也好,并没有包含提出异议的实质性讨论,而是把提出异议这件事本身作为”扰乱秩序”给予排除、打压。在消除对抗势力中丧失了判断能力的国会只是埋头于形式化、仪式化的斡旋政治,把法律当做了一个交易的场所,就像购买和出售商品那样,这里也只不过是个难以称之为讨论的妥协研究与谈判的场所。

在北欧诸国和欧洲有迫使政治一方面进行这样讨论的大规模游行、国民投票。对抗性文化催生了创造性政治文化和环境原则,诞生了绿党。我们来关注一下瑞典,把1980年国民的投票作为一个划时代的转折,讨论加深,二相对立型政治模式为了务实地解决问题,多方利益的相关者转变为合作的政治文化。环境政策方面,改变了一直以来基于自上而下传达指令和管理体系的政策形式,环境政策方面利用市场机制,同时引入将环境原则置于市场机制之下的手法。当然,即使也能看到撒切尔和里根流派的市场原理主义的影响,就环境税和排放量谈判,电力自由化和固定价格买入制度(Feed-in Tariff)等政策,作为引入自然能源基础之上的实用性手法,已经在国际上固定下来。

这些环境能源政策的起始点上,存在瑞秋卡森(Rachel Carson)与对抗性政治文化。在这里反复想指出的是他们有接受知性批判所包含的新型政策创造的萌芽,并使之进化的历史。

空洞的日本产业结构

在社会性萌芽不断被摘除,对抗性政治文化、新型知识创造被排斥的日本,核能一直是”最先进的理想能源”。

由经济产业省、电力公司、核电站厂家、大学、产业界的研究机关、业界杂志、能源相关的记者俱乐部等组成的”核能村”,既成的共识实质上从1950年代以后就没有进化,国会没有实质性讨论、审议会的专家只不过是按照官僚的计划进行表演的歌舞伎,从这里我们只能期待得到预先协调好的结论。可以说日本依然是1970年代在国际上发起的对核能的再质问之前的状态。

其结构固然坚固,但由于一直以来是在缺乏实质性讨论和紧张感之下进行的,也正在逐年趋于劣化和空洞化。

看一下笔者亲身经历的制造技术层面,核能产业的代表三菱重工业、东芝及日立制造所的情况,它们在某种意义上就是象征性的。从日本核能草创期开始,三菱对于美国的西屋电气公司,东芝日立同样的对于美国的通用电气公司来说是一种承包方性质的存在,然而将近半个世纪过去了,他们依旧是不能依靠自己的技术力量建造反应堆。2006年2月东芝斥资54亿美元,按当时的汇率折合约6,210亿日元的巨额资金,并购了西屋公司,不如说这一事件正表明了自己独立技术的未完成性。

过去笔者也曾接触过运送核燃料的重屏蔽容器的设计,这也是在和法国的工程技术合同之下的生产,实质上就是承包。虽然营造了”日本核电站技术最先进”的神话,可实际上,像重屏蔽容器只能进行承包生产一样,作为全体是一种靠自己独立技术难以完成的空虚状况。撇开核能技术的高低不说,德国、加拿大、法国、瑞典至少都是靠自己的独立技术建造反应堆的。

核能领域使用的软件基本上是美国制造,可以说日本独自开发、世界通用的东西为零。压力容器的设计规格,日本不是依据JIS(日本工业规格),而是依据电力事业法的通告制定的,这只不过是把美国机械制造工学会(ASME)的横排版罗马字变成了日本的竖排版假名加汉字。即使从笔者自身的经验来看,为了让重屏蔽容器使用新型材质而提出申请的不是日本JIS,而是美国的ASME。用ASME登记,那样的话在日本说是”JIS相当材质”,才可以迅速得到批准。

这样的空虚状态影响到的正是安全审查工作。福岛第一核电站设置了贮藏使用后核废料的干式重屏蔽容器设施。我在神户制钢工作期间,曾担任这种干式重屏蔽容器的安全审查工作。首先是对外包商东芝的安全审查,接下来是和东京电力公司的核实工作,并且直到与经济产业省的负责官员在密室里预先碰头,都只是进行琐碎的措辞上的切磋,完全没有为了确保安全性而进行的实质性讨论。事前阶段的形式也就算了,到了正式的安全审查阶段,也还只不过是像照本宣科的歌舞伎那样走过场。海啸、地震发生时的安全能确保吗?不设想万一紧急电源全部丧失时的状况可以吗?不只是制造方的评审,制定规则一方的独立验审也是必须的,本来安全审查应该是这样的。但在已经形式化的安全评审下,或许都没有递交厚厚的材料进行实质性审查的可能性,一切都仅仅是按照预先设定好的协调进行。核电站和电力公司的利益是前提,与此不符合的事实甚至都递交不到审查团的办公桌上,正如核能安全委员会委员长班目春树说的那样”如果所有都考虑的话,连设计都难以成立”,安全审核正是按照这样”简单化思维”来实行,这就是安全神话的真实面目。

经过如此”审查”建设的所有核电站,其危险隐患就不言自明了。

缺乏真实性的思考

考虑一下这次事故受灾的严重性,不禁想到,如果在推进核能时对核电站的安全性方面,有大量的人进行科学、合理审核的话,情况或许就会有所不同。

以核能安全委员会和核能安全保安院为首,涉及核能安全性的人为数众多。但是这次的事故向我们证明了在这些机构中完全没有直面核电站事故的真实性,认真考虑安全性的专家。即使认真工作了却没有发现危险性也是问题的一方面,可实际上,在这个阶段之前的问题更严重。在缺乏一定要认真完成授予自己任务的责任感下,每天只是专车接送出席会议,审核递交的材料,履行职责,如果对于这种做法我们错误的理解为负责任,那只能说是病入膏肓了。

虽然并不是该我说的话,假如结合现实考虑推进核能这一问题的话,按照法律等规定的那样,把安全性放在第一位进行实质性讨论,就必须采取必要的措施。但是一旦造成残酷的事故,从核能所持有的巨大危险性来看,核能立国路线会受到致命性打击就不言而喻了。

虽然技能优秀的技术者很多,但除了田中三彦、后藤政志等少数人,持有独立自由意向和问题意识进行评审、发言、行动的人难道不是太少了吗?形成了打压从良心出发来行动的厚重、沉闷的”气场”。如果不打破这样的囹圄,展开对等、自由的讨论,安全的社会和环境政策还是难以推进的。

来自经济合理性的探讨

本来,政策就需要有规范性。涉及环境的政策理应在植入环境思想的基础之上进行具体的制度设计。这虽然是不言自明的,但是,迄今为止在日本却是例外的。

虽然不是从规范性上重新置疑。但并不是没有从经济合理性对核电站政策进行重新审视的势头。1997年至2000年前后所看到的围绕电力自由化与核燃料循环的动向正是这点。

1997年1月展开的电力自由化讨论最初来自”日本应该电力自由化”的OECD报告。这当然可以看作是经济产业省派往OECD官僚的意向发生了作用。从此经济产业省和电力事业者围绕电力自由化的暗斗开始了。

不必说,电力自由化打破了现行的电力公司的地域垄断结构。迫于竞争的电力公司不得不把从实质上正在丧失经济竞争力的核能的撤退也列入备选范围。从此,虽然围绕核能政策的电力自由化成为热议的话题,但是要求电力自由化的方面并没有那样的问题意识和规范性,行动的基础是以美国的大能源企业安然公司的要求为背景的市场原理主义。

在经济产业省的官僚组织中拥有主导权的,极端地说,是出自东京大学法学系市场原理主义倾向很强的超级人才,这些人的共同特点是并没有绝对化地看待核能。另外,在暗斗的底部还存在着经济产业省和电力公司之间微妙的紧张关系。因为经济产业省拥有管理电力公司的权力,处于能够动员电力公司政治背景的位置,在中央官厅能发挥影响力。而另一方面,电力公司的政治力量又比经济产业省大,电力公司如果介意的话,甚至可以更换经济产业省最高级别的官僚。

继OECD的报告书之后,电力公司借讨论电力自由化的通产大臣之口发出了”宣战布告”。为此,现任的通产大臣连续三届都在大选中落选,在此我们看到了电力公司的政治力量,即使例外没有落选,通产大臣也只不过是按照事先打好的草稿进行发言。只是作为”客串长官”的通产大臣因为落选,其实际影响也受到了限制。经济产业省的官僚与安然公司联手,致力于推进最终的电力自由化,直到电力自由化即将实现的前一刻,2000年夏天以后,在加利福尼亚发生大停电,”专家”为了保住电力公司与既得利益,以极力宣传电力自由化的弊害来进行反击。反复进行”自由化会招致停电”的威胁性宣传。有如今天的”停止核电站就会停电”的威胁性宣传颇有几分相似。当然,实际上即使原来的核电站停止也是不会停电的(本来停电和核电站事故的性质就不一样)。

对此,自由化阵营尝试着进行”正因为自由化半途而废才发生了加利福尼亚停电事件”的讨论来进行抵抗,激战正酣的9月,安然公司因为会计作弊问题而破产,至此,暗斗终于分出胜负,经济产业省败给了电力公司。

从那时一直到3.11,自由化核心的发电与送电分离成为禁语。

在围绕电力自由化进行”第一回合”激战的2000年,我也亲自接触了关于自然能源促进法的攻防。一时间,随着超党派议员围绕能源政策进行有实质性内容的讨论和政策立案,包括引入固定价格购买制度的法案也在酝酿之中,但是在经济产业省猛烈的反击之下,法案最终流产。2002年,经济产业省主导的RPS法成立,一时间,经济产业省成功地挽回了正在丧失的能源政策的主导权。从此,固定价格购买制度也成了禁语。

消失了的重新置疑之声

围绕六所村(青森县)再处理工厂开始的”第二回合”激战是在2004年。

以缺乏经济合理性,技术上的实现也被视为绝望的高速增殖炉和核燃料循环为中心的再处理路线在政策上也缺乏合理性,这是显而易见的事实,以当时的事务次官为首的经济产业省的精锐们开始着手轨道修正。避开实质性讨论,表面上维护了”核燃料循环是国策”的体面,实际上却起了妨碍事业发展的反作用。当时的事务次官把这个称之为”逆橹行船”。” 逆橹”是日本式船只的一种,船头船尾都装有橹,看上去向前划桨可实际上是在后退。这只是一种含蓄的表达方式,也可以说是因缺乏促进政策转换的生气而半途而废的一种姿态。

现在,作为会长指挥平息核电站事故的胜俣曾经是东京电力公司的社长,他也公开声明说要对再处理路线进行重新研究。但是,在东京电力的主导下,从再处理撤退是极其困难的。再处理的停止,第一,不能避免与核燃料循环关系设施集中的青森县的关系恶化;第二,失去和其相关的使用后的核废料存放地;第三,投入六所村的巨额资金将转为负债从而影响经营。因为东京电力公司自身难以解决这三重难题,就向经济产业省传达要脱离再处理事业的信号,以此寻求解决三重难题的协助。当时,保守派的猪濑直树和樱井良子,在同一天发行的不同周刊杂志上发表了各自主张停止六所村再处理的看法等,这样,在保守派中也出现了对再处理的置疑。

但是,经济产业省和东京电力内部关于主导权之争的结果是轨道修正的失败。重新研究的势头溃散之后,”肃反运动”接踵而至。主导重新研究的经济产业省内部官僚以调动工作的名义纷纷被”肃清”,上演了一幕现代版的”安政大狱”。

现在,虽然文殊、六所村再处理工厂都没有开始运转,再处理路线继续在缺乏政策合理性的状态下前进。从经济合理性发起的重新研究的势头溃散了,2004年提出的核能长期计划制定会议由再处理推进派固定下来,再处理推进派以京都大学名誉教授神田启治为主导。再处理在成本方面处于没有底线的状态,推进派展开所谓的”如果停止再处理,使用后的核废料存放地就会消失,如果变成这样,核能发电设施的运转也将会停止,那么将会增加煤炭火力发电的运转,因为要购买煤炭资源,结果成本还是会上升”的”大风刮来个聚宝盆” 式的讨论,造成了如此幼稚的讨论也写进了国会报告的记录。

“安政大狱”之后,就连窃窃私语的讨论也没有了,”核能立国”的妄想被认真讨论,对设置太阳能板的补贴被截留,自然能源政策陷入低谷,虽然从自民党到共产党的所有政党都质问经济产业省,但在反击力大作的经济产业省内部,”日本不需要新能源,只要有核能就够了”这一普遍想法只是作为一种一般性的感觉,处于一种难以想象的状态。虽然现实中基本不存在核电站的新增设动向,但是”核能复兴”的呼声飞扬跋扈,到现在只能苦笑的”清洁能源”的广告标题,当年通过御用媒体、”专家”被大力宣传。国家预算和电力公司的广告费通过电通股份公司(日本世界级的广告公司)等广告代理店广泛地流通,实行洗练的信息控制,形成自己的气场。和这气场步调过分一致的空洞知识空间在蔓延,有提出和这个气场不合的异议就是危险分子,或者是被当作怪人被排除。这就是3.11之前的状况。

实质性讨论与本质变化

让我们重新回到作为引发这次事故原因的庞大且空虚的知识情况的问题上来。如何改变不讨论实质问题的形式化的知识世界呢? 由3.11的冲击引起的变化确实存在。但是,这变化还不能说是主体性变化。类似战败后在没有研究的状况下就实施了”民主化”,3.11也只是仅此而已的话,是不会发生真正变化的。

我曾经这样想:使思考停止的”气场”正在形成。在核能推进政策上曾经不允许有一点儿异议的”气场”现在确实发生了变化。主张推进自然能源的事情也开始被接受。但是,试探被允许到哪种程度的态度没有发生变化。推进自然能源和能源政策的再研究固然好,但也不至于允许说全部废弃核能。在这里不得不指出的还是缺乏现实检验和原则性的讨论。必须对发生核电站事故时日本的能源政策的失误进行审议以及对应有的能源政策形成进行实质性讨论。

现在如果不行的话,那么到什么时候才可以呢。

虽然是处于小型的、试探性的状态,但是拥有崭新动向和希望的萌动开始了。在很多组织中,我们看到以年轻人为主体参加的游行,像日本软银(SoftBank)的孙正义社长那样,在基于实质性讨论之上大胆合理地开展行动的经营者姿态就是其特征。

关于孙正义的行为,他指出过去通信应有的状态和现在电力应有的状态,即昔日的总务省NTT和现在的经济产业省东京电力以完全相似的状态存在。关于这种状况的行为,孙正义所熟知的是对于能源政策全体持有重要意义的可能性很高。

并且,全国各地都在静静等待发生进一步的本质性变化。在每天召开的演讲会、学术讨论会中开展关于能源政策的学习和讨论,他们把依然在”气场”中作茧自缚的媒体搁置在一边,在网上自由交流信息,对抗性文化正在形成。推特(Twitter)、脸谱网(facebook)、流媒体服务公司(Ustream)和新网络社区(Social Network Service)等媒体起了很大的作用。或许可以认为这是日本版本的茉莉花革命。书店堆积了大量对核电站进行批判性的书籍,阅读的人越来越多。

在各个层次信息的流通、学习和议论加深中,与事故发生后进行的舆论调查相比,随着时间的推移,由于对核电站的严厉舆论增加,可以看到关于能源政策的理解力正在迅速提高。这种变化对于能源政策的民主化,可以说具有决定性的重要意义。

对于这样有生气的流派,一直以来寄生在核能村安居乐业的专家和官僚就无法展示他们有说服力的议论、数据。经历这次的事故仍然无法改变的他们,现在在权限、金钱集中的这一点上有很大的分歧。想要保住既得利益的这些人,一直以来过于依赖权威,这可能增加了他们回避实质性讨论的死板性。

但是,这点也被迫要发生变化了。虽然现在还有一些混沌,也看到了”安政大狱”时代不曾想到的变化。首先,包围经济产业省的气场发生了变化。经济产业省大臣海江田万里4月28日召开了记者见面会,公开表示要召开”关于今后能源政策的有识者会议”,即所说的关于”能源政策贤人会议”报道就是其中一例。这个”贤人会议”虽然不是设置于资源能源厅,而是设立于经济产业省大臣官房之下,作为经济产业省事务方面的如意算盘,涉及这次事故责任问题连累到的核能安全保安院和能源厅的情况我们也能预想得到,即使难以避免保安院从经济产业省的分离,资源能源厅把想要固守能源权益而设计的新方案被定位为”迎魂火”。本来核电站事故责任应质问经济产业省,但经济产业省大臣官房之前的”贤人会议”成了审问官,把保安院作为替罪羊用刀背”砍”,这样的资源能源保安厅的剧本到底是不能为人们所接受的。5月12日召开第一届”贤人会议”的讨论,只要看到议事要旨,就如预想的那样,没有讨论关于经济产业省在核电站中要承担的责任,只不过是讨论”以担心日本的能源自给率很低和化石燃料枯竭为理由,不是应该讨论能源政策应如何定位核能、可再生能源、化石燃料吗”等在核能政策框架内不痛不痒的问题而已。但是,如果按照迄今为止媒体的一贯作风,正如经济产业省期待的那样,会单方面对 “贤人会议”的讨论进行大肆报道。然而,除日经新闻有小段报道外,主要的报纸、媒体甚至都没有报道。这是迄今为止所没有看到过的光景。

要从由经济产业省官僚事先预定好的协调中脱离出的动向来看,我相信讨论不只是读出会场的”气氛”,而是存在认真的反省和讨论。

结束

如果推进舆论和政治变化,那么下一阶段的课题出现也不是遥远的事了。

无论处于哪一阶段,基本上要纳入持久规范的环境政策,重要的是将知识和经验的讨论深入下去。基于这些,我想指出的是把具有良好知识与志向的人安排到有责任的岗位也是必要、不可欠缺的。这不仅适用于政府政策立案的情况,同时对于地方政府也更加重要。因为现实能源分散化还是需要地方来加以实践。

依赖只看来自上面的脸色发放补贴那样志向低下的环境事业是肯定不会成功的。从总务省的行政评价、2000年开始举行的”生物能源 日本”的200项事业的评价来看,没有一个是作为成功的事例的,唯一的评价就是白白浪费掉了总事业费6兆日元、国家补贴的数千亿日元。不仅是农水省,其它省厅等与环境相关的事业,经济产业省的NEDO事业等也均告失败。在此,握有关键性因素的是地方政府、是当地拥有能成就一番事业的人才。

现在,在”知识的荒野”上拥有这样的知识、经验和志向的人才或许已经绝迹。但是,在解除了核能咒语束缚的时候,很多优秀的人才会恢复本来的志向和热情,一定能从根本上改变,实现能源的民主化。

(译自《世界》2011年7月号)[2011年7月],翻译《日本综述》


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