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第九期 ,政治  2011年12月1日

为了与非洲人民共享”希望”,我们应该做自己能做的事情—-对南苏丹、索马里等国的支援

Photo : Hoshino Toshiya野田佳彦首相就任后首次真正的外交活动,可以说是在联合国大会(2011年9月23日)的一般讨论演说时发表的演讲。野田首相首先代表日本国民,就半年前发生东日本大震灾时,世界各国向日本伸出援助之手,给予的友情、帮助及支援表示真诚的感谢。野田首相还介绍了一些鲜为人知的感人故事:远在非洲的肯尼亚大学生在首都内罗毕为在震灾中死去的日本人召开了追悼会,通过合唱”向前看大步朝前走”来鼓励日本人;在南美的巴西,贫穷的孩子们用空易拉罐装满了零用钱寄到日本等。讲述了日本与世界的沟通与交流。

野田首相向世界表明,日本政府全力组织灾区民众重建,从震灾中复兴,东京电力福岛第一核电站的事故也正稳步地得到控制,即:日本正在一步步从震灾后的非常时期向正常的安全状态过渡,这对于呼吁世界来日本进行投资贸易、吸引世界游客来日本观光旅游来说也非常重要。但是,野田首相并没有把话题仅仅局限在与受灾直接相关的防灾领域和原子能领域等国际合作方面,还很明确地表明日本不会因受灾而搁置对国际和平与安全问题的政治责任,这一点尤其值得肯定。

野田首相特别提到的是,在处理索马里海盗问题上,日本派遣了护卫舰和侦察机;对阿富汗的财政救援(2009年表示5年间进行约50亿美元的支援);另外,最近决定的”新的参与”,是支援7月份独立的南苏丹建国及地区的和平稳定(向新设的”联合国南苏丹使节团(UNMISS)派遣要员”);对索马里等”非洲之角”等地区的干旱灾害进行人道主义追加援助;对淹没在被称为”阿拉伯之春”的改革潮流中的中东北非地区的民主化运动进行援助。

这一系列的支援规模与形式的可否暂且不论,在目前的国际社会中,最重要的是对来自外部的求援能够及时给予回应。当然,对于受到严重灾害的日本政府来说,复兴重建是最优先的课题。但是,从震灾前来看,日本的技术革新虽然领先世界,但不免被指责为”加拉帕戈斯化”,日本人的眼光很容易盯在国内市场。而震灾后,虽然日本自身也陷身于困境之中,但还心系与世界的交流,没有畏惧,敢于与困难作斗争的日本人民为了将希望握在手里而奋力拼搏。将这一事实传递给世界的意义非常重大。

非洲的光与影从地理位置上说,日本与非洲确实相距甚远,但是,肯尼亚的年轻人心系日本受灾民众的苦难,就如同自己受灾一样,同情日本人受到的灾难并采取行动,这一行为拉近了日本人与非洲人民在心理上的距离,的确非常令人感动。事实上,今年夏天,笔者在访问南非赞比亚时听说,受震灾的影响,很难买到来自日本的汽车零部件。供应链(supply-chain)甚至关系到遥远的地球另一端。

在全球化急速推广的现代,非洲的和平与繁荣(或者其欠缺)绝对不再是他人之事,而是与包括日本在内的世界和平与繁荣紧密地联系在一起的。而且考虑到全球性的反恐、资源和能源战略,甚至是市场的潜力,也能看到与实际利益相关的一面。看一下美国、中国的非洲的战略就能够一目了然。问题是,在过去的历史中,很多时候,非洲是作为被掠夺的对象,而不是合作的伙伴。现在我们无论如何必须要打破这一不均衡、不平等现象,与非洲各国人民共筑希望、开创未来的努力是非常必要的。

世界上再没有第二个地区与非洲一样,拥有两张面孔。例如:拥有10亿人口,打破年均5%的人口增长率,作为世界经济”最后的新天地”拥有被人值得期待的一面。另一方面,因为极度贫困,被称为世界”最底层的10亿人”中,有70%生活在这里,这两方面在这里并存。另外,非洲既是世界首屈一指的资源大陆,而地区内又因为资源问题引起的内战不断升级,该地区正经历着进退两难的窘境。并且,非洲独自拥有的高度文明和自然环境,而也正因为其丰富性,在历史上非洲一再被外部势力蹂躏。如此可见,非洲现在面对的实际情况不容乐观。但是,向以更加和平、民主、繁荣的未来为目标的非洲人民伸出援助之手,现在又是一个大好时机。

冷战结束,迎来21世纪的非洲,再次处于大变动的时代高潮。在某种意义上说,目前在索马里、南苏丹和北非发生的动荡是对迄今为止历史的一次反动,作为其共同的政策课题,都是纷争后或是体制变动后与国家再建及和平体制建设息息相关,这些国家再建及和平体制建设正是在政府的制度和机能极其脆弱的现实状况下进行的。

索马里的悲剧现实是所有地方的局势都很严峻。

据说,现在袭击以索马里为中心的”非洲之角”地区的干旱与饥饿灾害达到过去60年以来最严重的程度。其结果是,相当于索马里全部人口的一半,约超过370万人的生命受到威胁,几乎等同于1980年代中期埃塞俄比亚饥饿灾害的危机状况。当时约有100万人因饥饿而死亡。索马里悲剧虽然是天灾,但更是人祸。据估计,有150万左右的灾民流向周边的国家,如在肯尼亚、埃塞俄比亚、吉布提等国家约有近90万的索马里难民存在,这更加剧了这一地区的不稳定性。

“非洲之角”地区、撒哈拉沙漠的南部地区本来就是干旱和饥饿的多发地带,又因气候变动,该地区发生灾害的风险性变得更高。联合国在2011年7月20日,紧急呼吁索马里南部地区遭遇特大饥荒,接着,8月3日又宣布,另外两个地区也正处于饥荒状态,向世界发出救援请求。当地的联合国难民事务高级专员署(UNHCR)和联合国基金会(UNICEF)、世界粮食计划(WPF)等机构率先实施了紧急人道主义援助。索马里自从1991年政权崩溃以来,一直处于无政府状态,内战持续不断,虽然在2005年成立了”临时联邦政府”,但并没有能够对全国进行实际上的统治。尤其是处于激进的伊斯兰势力控制之下的南部地区,被禁止与外界援助机构的一切往来,甚至不承认该地区存在饥荒,所以,来自外界的人道主义援助很难进入该地区。

联合国安全理事会非常重视这一问题,7月、8月连续发表两份声明,强调:对”索马里的不稳定性抱有重大悬念。”位于该国的非洲联合索马里机构一直致力于该地区的稳定工作,并开展各项活动,努力探索索马里摆脱目前国家动荡状态的有效途径。

这样,索马里的国家重建与紧急人道主义援助必须双管齐下,集中进行。根据联合国人道主义问题调整部(OCHA)的统计,该机构向国际社会紧急筹集的约10亿美元(约合770亿日元)的救助资金目前大约只筹集到一半。日本目前已累计实施了约1亿美元(约合77亿日元)的人道主义援助,另外,野田首相在联合国演说中,表明追加约2,100万美元(约合16亿日元)的人道主义援助。这一援助在时机上恰到好处。日本的援助并不是由政府全部承担的,日本民间对联合国与非政府组织(NGO)的捐赠与支援起着非常重要的作用(在日本,联合国UNHCR协会、日本儿童基金会、联合国WPF协会等都与当地灾区的主管机构有直接对应的捐助窗口)。

对南苏丹的维和支援(PKO协议)苏丹终于在2005年1月签订了南北和平协议(CPA),结束了从1983年以来持续20多年内战,内战的双方是以广阔的北部地区为据点的北方政府(阿拉伯系伊斯兰教徒为中心)和南部(非洲系基督教教徒)的反政府势力苏丹人民解运动军(SPLM/A)。经过6年的临时过渡,CPA在最后一阶段实施了2011年1月居民投票决议,结果,98.83%的居民支持南苏丹从苏丹共和国中分离独立出来,取得了压倒性胜利。这样,南苏丹共和国于今年7月9日作为非洲的第54个国家而正式成立,联合国也承认南苏丹为联合国的第193个加盟国。

“后CPA”时代的课题还有很多,南北国境线有一段未界定地段(特别是出产石油的阿比埃地区的归属问题比较大)及南苏丹石油收益的南北利益分配等。作为新国家启航的南苏丹国,面临国家建设、经济开发等很多实务性课题:海外的和平稳定支援、预防纷争、灾民保护、确保治安、法律实施、强化治安部门及司法部门等。联合国安全理事会为联合国新的和平维持活动(PKO)设立了UNNISS,这一设立也是以上述课题为由增设的。

日本在南苏丹的居民投票时,根据国际和平合作法,开展了派遣了监督团等各种支援,并决定接受联合国秘书长潘基文的请求,对UNMISS派遣要员的具体实施办法进行了讨论。野田首相借演讲之机,发表声明说,将会派遣2名司令部的要员。同时,为了完善公共基础设施,当地政府非常期待日本能够派遣陆上自卫队。因为日本派遣的自卫队官兵都表现出了高昂的士气,热情过人,无论是在东帝汶还是在海地都得到了很高的评价,并且根据当地的需要,考虑到不仅仅是国家的重建,还有协助维护当地的治安,日本式的援助方法在各方面都符合援助的需要。所以,作为联合国的考虑,也对日本派遣自卫队官兵有很高的期待。

话虽如此,南苏丹的局势,除”后CPA”的南北争端问题之外,在南部与北部对立形势减缓背后,存在于南部内部固有的民族问题也正在凸显,这一方面的前景是不容妄下结论的。因为目前的纷争性质在很大程度上已转变为内战,纷争当事人同意停战的意识变得非常模糊,所以开展PKO活动也有很大的困难,即自卫队参加维和行动与维和原则在某些方面存在冲突,而及时修正原则又有一定的困难。另外,自卫队官兵必须在联合国规定的框架内开展活动,如果以目前的武器使用标准来看的话,短期内实施派遣是不现实的。

在苏丹缔结CPA协议后,日本政府,包括自民党就向苏丹派遣自卫队一事进行了商榷,结果是,派遣自卫队一事被搁置,派遣也仅仅限于司令部要员(当然,这也已经是很重要的人道主义援助了)。另外,前政权菅直人执政期间,在有关”PKO合理方式恳谈会”报告会上,并没有涉及关于参加PKO原则及武器使用准则等敏感性话题,自然也就没有什么结果了。这次向南苏丹派遣自卫队的讨论也同样仅仅是临时性的措施。

因政治的”不稳定”而产生的风险,如将在当地活动的自卫队官兵撤回的做法不能再持续下去了。另一方面,将PKO看作是”零风险”的认识是不正确的。以”人员的安全保障”为出发点(即在严峻的政治性、经济性、社会性局面中,直面恐怖威胁,保护自卫队官兵宝贵的生命和尊严,以发挥每个人的潜在能力为目标),日本参与南苏丹当地的和平与稳定构建及国家的重建,这些行动是与人员、财政等密切相关,这无疑会给当地带来很大的附加值。日本政府希望在南苏丹当地的援助活动与在纽约的联合国外交中都能发挥有效的政治效力。同时,在向当地派遣要员时,政治和军事就自不必说了,要认真地从各个角度对当地的形势进行分析,并努力做到防患于未然。

为了实现”人员安全保障”而努力日本一直以来,都很擅长援助发展中国家的”国家重建”、”人员重建”等项目,以重视”人员安全保障”为救援视点,一直致力于纷争后各国的和平建设。这是以弱小国家中处于最弱势地位的群体为救援视点。野田首相在联合国演说中说道:”日本发生大地震之后,世界各国人民对日本伸出了援助之手,让我们对日本与世界纽带的重要性进行了重新认识,此时,我们深切感受到,每个人所贡献的力量对社会来说是非常重要的。在我们国家从未如此深刻地体会到推进’人员安全保障’的意义有如此重大。”因为大地震,我们平日习以为常的安全感和安心感在瞬间崩溃,日本人的立场也发生了逆转,其象征是,一直以来日本都是支援的主体,而这次地震发生后,日本成了”人员安全保障”的支援对象。

恕我直言,在震灾后的应对中,真的很难说菅直人前首相做到了倾听人们的心声、发表能说到人心坎儿里的话、伸出能让灾民重新看到希望的援助之手。现在应该向日本政府责问的是,执政党与在野党同时都强调的”人员安全保障”的言论仅仅只是为了规避政治风险而在政策上编织的花言巧语,还是真正为在国难中能顽强坚持的人们提供最实际的援助呢?并且,我们在致力于日本国内复兴的同时,还要向正在处于苦难中的非洲人民提供尽可能的援助,与非洲人民一起向着更加美好的明天,分享希望,寻求并实践发自内心的”人员安全保障”战略。

(译自《公明》2011年11月号 30-35页,公明党出版委员会和作者许可,翻译《日本综述》)


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