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第十期 ,政治  2012年2月2日

消费税、震后复兴、日美贸易谈判: 一切为了战胜”国难”

Photo : Ishihara Nobuo

石原信雄

我曾经担任内阁官房副长官一职,从竹下登到村山富市,我曾为7位首相工作过。在这期间,我为了实现消费税的导入而忙碌,为阪神淡路大地震的复兴而忙碌,为日美构造协议及乌拉圭回合谈判等同美国之间的谈判事件而忙碌。

现在,民主党政权面临着许多政策课题,其政治力量正经历着考验。以财政重组为目的的消费税增税成为争论的话题,而东日本大震灾的复兴迟迟得不到推进,围绕着TPP问题,农业相关人员接二连三地提出反对意见……观望这些政策课题,它们同我担任内阁官房副长官时所面对的问题出奇地相似,实在是耐人寻味。

令人遗憾的是,民主党政权在这些困难的问题上,还没有能够做出像样的成果。这是为什么呢。我认为,其主要原因在于民主党政权人脉力量的欠缺。担任了2600天的内阁官房副长官,我对自己重新进行了思考。我得出的结论是在所有的政策问题中,要想做出成果,必须的因素是人和人之间的信赖关系,也就是人脉力量。

始于事务次官会议的误解,导致首相与各省厅决裂正如报道所写的那样,民主党政权开始之后,首相与各省厅之间的关系就破裂了。例如事务次官会议。民主党政权的内阁会议并未成为政府最终调整的会议。内阁会议前召开的事务次官会议是实质上的最终决定会议,而政府决定取消事务次官会议,我认为这是因为并不了解实情而做出的判断。

事务次官会议并非决定政策的会议。这一会议只是为各省厅提供一个机会,来确认相互之间对于内阁会议上的议案是否有不一致的观点。原本在次官会议上,只讨论各省大臣审批的议案。在大臣的决议下达之前,自民党政权时是由政务调查会的负责人参与意见调整,所以决议应该不是官员任意决定的事情。这就给人一种错觉,民主党政权的事务次官会议仿佛具有实质性的政策决定权,内阁会议则成了追认机关。

如此这般,民主党政权在”政治主导”的美名之下,撤消了各省厅的干预。并不仅仅废除了事务次官会议,民主党采用了各省在决定政策时,仅由大臣、副大臣、政务官这一政务三首脑来决策这一体系,而各位官员被排除在外这一事实是确定不移的。之后,首相与各省厅之间的不信任感日趋扩大,我认为,因为这个原因,导致民主党政权重复各种失败。普天间机场一纸空文的搬迁计划等等,是其最大的一个败笔。

正如大家所知,鸠山由纪夫首相将经过漫长讨论终于探寻到的一个最合适的解决方案,一夜之间来了个180度大转弯,据迹象表明,鸠山首相在做出这一卤莽的决策之前,关于这个问题之前讨论过的内容,并未询问过防卫当省及外务省的诸位官员。据说,鸠山首相亲临现场同当地的民众商谈,结果在当时的气氛下做了”(普天间机场)至少也要迁至县外”这一宣言。

之后,鸠山原首相食言,首相同各省厅之间的信赖关系比原来更加恶化,也彻底地伤害了同当地人民之间的信赖关系。其结果,则是普天间机场的迁移计划陷入胶着状态,至今还未找到解决办法。

普天间机场的问题上,并非所有的问题一下子涌现出来,而是历经了长时间的积累,在长期的讨论后,才能够找到一定的解决办法,作为政策逐渐固定下来。而且最了解过去的讨论及经过的,则是各位官员。当然,对政策作出最终判断,是历经了选举洗礼的政治家的工作。但是,不考虑政治局势,不听取一直在苦心思考行政事务的各位官员的意见,也是错误的做法。

这样一来,必然导致首相与各县厅之间的关系恶化,以我担任官房副长官的经验,如果诸位官员同政权担当者的思想不勾通的话,那么就不可能成就大事业。鸠山、菅两任首相的领导下没能够顺利地推进政策课题,其原因也许就在此吧。

幸好野田佳彦首相本人明白,如果排除各县厅的话就没有办法使工作运转起来这个道理,据说他正在留意修复关系。希望他务必能够重视这一关系。我并不是为了各省厅的各位官员而说这番话的,我是为了国民的幸福而考虑。

实现消费税导入的竹下首相的人脉力量被选民们抛弃的自民党,不得不交出了政权。我认为,过去自民党所选出的首相,或多或少都有着一些人脉力量。大概是在笼络派系中,学会了用人方法、笼络人心的方法吧。其中,我想起了原首相竹下登先生。

竹下先生是一位十分擅长用人的人。在同各省厅之间的关系上,他很好地把握各省的人才,非常了解优秀的人才(据说原首相田中角荣也十分清楚各省厅的人才)。竹下先生积极主动地同他们交流,了解他们的特点,努力把握每一位官员的情况。

在自治省任职的时候,因为我从事财政专业领域工作的时间很长,所以需要同其他省厅调整的议案也很多,因此对于各省的干部,无论是好的方面还是不好的方面,我自认为都非常了解。但是,竹下先生在各省的课长级干部中也有许多认识的人,比在霞关(日本官僚机构的中枢)常年任职的我交游更广。不仅仅是他们的性格、擅长的领域,就连家人关系、亲戚关系等都很清楚地记得,我经常为他广泛的人脉而吃惊。

在首相官邸,有决定局长级干部人事的审议场所,把各省送上来的人事材料拿给竹下先生,他几乎跟这些干部人选都有过交流,他一边说”这个人不错”,”这个人有缺点”等各自特点一边看资料。这样的人际关系是同各省厅的密切信赖关系相联系的。并且,在努力开展较大规模工作的时候,在实现自己的政策时,人脉是强有力的后盾。

顺便说一句,自民党选出的派系领袖,被称作有实力的政治家们,都非常了解各省干部。因此在紧急关头就能够发动组织力量以应对紧急情况。

言归正传。我认为,竹下内阁的最大功绩在于成功导入了消费税。

翻开消费税的历史,我们能够看到,在1979年的总选举上,原首相大平正芳首次提出了导入”一般消费税”,结果,自民党大败。原首相辞职,消费税争议被贴上了封条。

再次提出消费税问题的,则是中曾根内阁的时候。加上财政重组不见成效,有必要”对直接税与间接税比率进行重新研究”这一意见成为主流意见,当时认为,应该提高消费税等间接税种。1987年,中曾根内阁提出了相当于现在消费税的”营业额税”法案,在同年春天的统一地方选举中自民党败北,法案被废弃,消费税争议再一次被打入冷宫。这样一来,相关人员都认为消费税导入是当前难以办到的事情。

两位大政治家都在消费税导入这一问题上失败了,而执着地实现了消费税导入这一高难度问题的,则是原首相竹下先生。也有人说竹下先生是个有着非常顽强性格的人,当时的反对意见,比现在民主党政权反对意见更为强烈,在这样的情况下,竹下先生最终努力完成了消费税导入,我认为其成功的背景之一就是他的人脉力量。

竹下原首相的信任关系并不是仅仅建立在同各省厅之间。在同经济界、舆论界、执政党及在野党之间也建立了广泛而深厚的信赖关系。

比如日本连锁店协会的清水信次会长等人,都是坚定不移的(消费税)强烈反对论者,表示”绝对反对”。但是,话虽如此,他们同竹下先生也有着非常良好的关系,一直处于能够”哦,你好啊”这样打招呼聊天的关系中。能否保持这样的关系是决定最后胜败的关键。

当然在立场上,反对派并没有转变反对态度,但只要有了人际关系,那么反对派就不再是彻底抗战,就有了商量的余地。只要让对方有了”实在没办法啊”这样接受的余地,那么就有可能找到某种妥协点。能不能找到这样的解决头绪,就要看人际关系了。我认为正因为此,竹下才十分看重人脉。

不仅如此。原首相竹下先生同当时支持非自民党政权、之后成为劳联会长的山岸章先生关系也非常亲近。不用说劳联从劳动者的利益出发,肯定反对消费税。即便如此,首相同劳联干部能够坐下来商谈这样的关系是非常重要的。

现在经济界好像对消费税导入抱有好意,而当时经济界对消费税抱着极其怀疑的态度。日本工商总会以及全国工商会联合会、全国中小企业团体中央委员会也并非持赞成态度。消费税不是由实业家来负担,而是由消费者来负担。虽然如此,为什么经济界会强硬的反对呢?真正的原因,是因为他们害怕。过去一些不会被深究的交易内容,在消费税征收的过程中较容易曝光。

为了解除这些人的担忧,竹下先生才没有采用税额一目了然的发票方式,而采用了留有一定余地的账本方式,要如此引出对方的真心话,信赖关系是不可或缺的。如果没有信赖关系的话,那么对方就会讲一些只强调原则性的话。并且,如果试探不到真心话,那么也就会找不到妥协点。我想反复强调的是,能够成就如此巨大的事业,很大一部分依靠了竹下先生的人脉力量。

与在野党交涉卓有贡献的小沢的实力我想在这里做一个备注,那就是在消费税导入成功的背后,不仅仅依靠竹下先生的人脉力量,小沢一郎先生的人脉也有着不小的帮助。

为了实现消费税导入,取得公明党的协作成为事情的关键。但是,因为公民党是百姓的党,所以同样对消费税持坚决反对的态度。说服了公民党,获得公民党合作的,是当时主管政务的内阁官房副长官小沢先生。竹下先生本人也认为公明党是问题解决的关键,据说在国会审议这一节点上,他一直同矢野绚也委员长联系,不管怎么说,我认为小沢先生在私底下持续同公明党干部谈判,这一点是功不可没的。

接下来要说的是在伊拉克侵略科威特为开端的海湾战争中,日本决定追加筹措90亿美元支援多国籍军队问题,在这个时候,积极与在野党斡旋的也是小沢先生。

海湾战争时,连孟加拉国等贫穷的国家也派出了各自的军队。然而只有日本没有露面。在这样的形势下,美国财务长官直接要求日本提供资金援助。首相和自民党坚信,这时如果拒绝资金援助的话,那么在日美关系上就会造成巨大的隔阂。所以政府决定必须提供资金援助。

像往常一样,共产党和社会党持坚决反对意见。如果想打开僵局,那么就必须设法获得公明党和民社党的支持。但是,因为创价学会的女性部门,对支援海湾战争提出了毫不留情的反对意见,因此要想获得公明党配合困难重重。在这样的情况下,说服了公明党总书记市川雄一先生的,也是当时被认为有着深厚的信任关系的小沢先生。

无论消费税导入还是外交谈判,都具有共同点。是否能走向成功,其关键在于包括官邸在内,党、官僚机构等等许多方面的相关人员是否能够最大限度地利用各自的人脉。

政权交替后,前首相菅直人表示了打算提高消费税的意向,野田政权也在2012年的定期国会上表明,要通过为提高消费税税率做准备的相关法案,但是连大平、中曾根两首相都无法完成的这一重大事业,民主党政权能够完成吗?对于民主党政权能否建立起像竹下先生和小沢先生所建立起的人际关系这个问题,无论如何我都觉得没有把握。

与TPP相似的乌拉圭回合谈判下面我们来说说日美构造协议的问题吧。1989年,继牛肉、桔子的进口自由化,美国方面提出,具有较多限制的日本经济应该向国际标准靠拢。这是一个关系到跨越全部省厅的放宽限制的要求,不消说这是一个非常棘手的议案。这样的议案仅靠政治家的力量是不能够解决的。只有首相同当事人的各省协作才能够解决。

美国方面的要求中有相当独断的成分,也有误解。将所有的内容不折不扣全盘接受是不可能的。在这个时候,为摸底做出贡献的,则是当时的外证审议室长。这位室长同白宫的权威领导有着密切的私交,通过这一途径得到信息,尽全力摸清美国方面的真意。另外,也通过这一个私人途径,将日本首相的本意传达给美国总统,以达到信息疏通的目的。

另外,不用说,要实现放宽限制,在日本国内周到细致的调整是必不可少的。在推进日美构造协议的过程中,为了保护大到大型店的海外扩展,小到当地商店街等,大规模零售店铺法(大店法)的修改,和禁止垄断法的修改等,都需要涉及法律的修改,这样一来就有必要借助党的力量。实际上这个时候小沢先生也做了很大的工作。大店法修改等从工商相关人员的角度来讲,几乎是不可能的事情,而说服了这些相关议员的则是当时的干事长小沢先生。如果没有这样的手腕,那么就不可能解决这些政治问题。

下面,我们再将话题转移到乌拉圭回合谈判的问题。这一谈判,同现在民主党政权正在积极努力进行的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的谈判非常地相似。1993年,依照关税及贸易一般协定(关税及贸易总协定)乌拉圭回合达成的协议,日本政府在1995年以后,有义务进口一定数量的外国产大米,为了不给日本的大米农业带来致命的影响,在日本所能掌控的范围内达成了商定。这些事例应该可以说是动员了各省厅、政党的全部人脉力量而找到了最佳解决方法的一个代表事例吧。

在乌拉圭回合谈判的时候,美国也提出了专断的要求。对日本而言,大米已经超越了产业的意义,是一种象征,是基干产业。但是,即使详细地向美国说明,对方也表示不可能让步。美国的大米工商业等只是抽象地主张”打开市场”、”让它们在同一个赛场上竞争”。如果真是这样,日本的农业就不能够维持下去,这一结果是不言自明的。

另外一方面,农水省只是坚决反对市场开放。以执政党的自民党为首,社会党也坚决反对。最初是农水省的盐饱二郎审议官等,从事事务工作的各位努力,才为这一无法应付的局面找到了大致的解决方向。他们通过牛肉以及桔子等的谈判,同美国农业部的官员建立起了信赖关系。这一人脉起到了作用。他们连日与美国农业部的官员进行会晤,利用共同进餐进行了无数次交涉,逐渐地找到了一个合适的处理方法。什么样的程度才能够达成协议呢。达成双方所能够让步的最大限度,最后负责人的人际关系是非常有用的。克服重大问题的关键往往在于人的因素。

在震灾对策问题上,甚至连内阁内部都没有达成一致对于民主党政权在东日本大震灾后应对的滞后性,我表示十分惊讶。这件事并不需要很难的政治判断。以国交省、农水省为首,迅速地安排熟悉现场的行政人员来进行受灾地区的修复工作,这是一个极其简单的事情,但是菅前首相又排除了各省厅。所以修复工作迟迟没有进展,瓦砾堆积如山而得不到处理。如果这样犹豫不决、不知所措的话,那么有可能不得不等上一年。

阪神淡路大地震发生的时候是村山原首相在位期间。由于震后初期的营救措施受到了批评,震灾发生三天后,村山原首相请自民党的小里贞利担当震灾大臣,在其下面部署了各省的官房长官等主要官员,由他们在受灾现场对所有的事情做出决定。

村山原首相对各省表示”由小里先生判断决定的事情,内阁将全面支持。由内阁来担负责任”。所以阪神淡路大地震的修复工作才得以迅速展开。

然而,东日本大震灾发生后,到决定震灾担当大臣之前,花费了相当长的时间,刚刚投入工作,又陷入了首相辞职的困境。实际上到着手进行修复,前后花费了4个月的时间。对于受灾群众而言,这是争分夺秒的情况,无论如何都必须尽快救济灾民,却在遇到这样的紧急事态面前,首相们都固执于不成熟的政治主导,排除官僚机构,而拖延了灾后修复工作,这样的事情是不可以原谅的。

不仅如此,围绕着这次震灾处理,也暴露了首相甚至在党内都没能够建立起信任关系这一问题。在海江田万里经济产业大臣这一事件上,海江田大臣提出”安全宣言”,认为在6月中旬出台日本国内的核电站安全对策较为适宜,甚至保证在安全性方面”国家承担责任”,当地政府首脑们也对恢复发电表示了一定的理解。然而,到了7月份,菅前首相突然宣布,要进行”应力测试”,来调查日本国内的核电站对地震及海啸的承受范围,这一发言引起全社会震惊。

如果做了这样的事情,那么大臣是没有办法开展工作的。因为不清楚最终决定权掌控在谁手上,所以行政和现场都十分混乱。我深感这一内阁不仅同各省厅之间,甚至在内阁内部都没有能够建立起信任关系。在这样的情况下,工作是不可能正常开展的。现实情况是,首相同选民之间也没能够建立起信任关系。

接着,我要说的是民主党政权为了消灭税款的滥用现象—-而轰轰烈烈地推行”事业分类”,我对这一事件也感到很别扭。我想借这个机会提出,在媒体的闪光灯下大张旗鼓地砍伐国家事业,用这样的手法是不可能得到成效的。

我也曾经着手特殊法人的整理及重新认识的工作。虽然不是很充分,但从我的这一经验来讲,如果真的想要实施改革,那么只有强迫政府机关加入并使其同意这一种方法。如果不这么做的话,无论怎样对方都会变成彻底抗战的姿态,就有了逃脱的余地。因为要同当事者共事,那么如果完全敌视当事者的话,也不会有什么效果。

回顾过去,可以想到在自民党的派系中存在着培养人才的机能。或许竹下先生、小沢先生身上所具有的人格的力量,就是在那里培养出来的。因为同产业界团体相勾结,政治资金等问题上纠纷不断,所以自民党的派系被称为各种坏事的根源,但另一方面,政治资金给政治带来活力,这又是不可否认的。派系同仁常常在相互竞争中,很好地掌握了自己派系的情况,也逐渐精通于意见的调整。而成为派系领袖的人都是一些懂得运作组织窍门的人,总而言之,就是知道如何与人交往的人。

我并不是想要回到派系政治。我只是想说在运作大规模工作的时候,人际关系常常是工作的基础,并非职位,也并非道理。如果人与人之间没有信赖关系的话,那么什么工作也开展不了。希望民主党能够不辜负人民的委托,努力构建出有利于民主党自身的人际关系。

(译自《中央公论》2012年1月号,58-65页)[2012年1月]


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