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第十六期 ,政治  2014年2月1日

令人恐慌的模拟分析
2040 年,地方将消亡。
“极点社会 ”将来临

勾勒国家的未来蓝图时,首先必须掌握其人口动态。日本从2008 年开始出现人口减少,今后将全面迎来人口减少社会。对此,如何实现人口的富足,需要用长远的眼光来看待日本的现状。

在担任日本岩手县知事的 12 年间,最困扰我的就是人口减少问题及其造成的限界村落(荒村)问题。就任时(1995 年)141 万9000 的岩手县人口到卸任(2007 年)时变成了 136 万 3000 人,近期(2012 年)更是减少到了 130 万 3000 人。人口的不断减少,不仅使地域交流的功能降低,而且医疗和教育等日常生活中不可或缺的服务也将难以维持下去。知事在任期间,我引进了运用 IT 技术的远程医疗系统,向存在灾害隐患的村落发放了部分迁移补助费以促进村落的一体化发展。这些政策在维持地域功能方面确实发挥了重要作用,但始终都只是被动性政策。

如今,日本全国正面临着“限界自治体化”危机。而能否避免此危机,并成功转型为可持续发展国家,则主要取决于我们的选择。

增田宽也

增田宽也(东京大学大学院客座教授)+人口减少问题研究会

增田宽也(东京大学大学院客座教授)+人口减少问题研究会

地方消亡的时代已来临。人口减少的浪潮将最先出现在地方的小规模自治体,而后迅速蔓延至地方的每一处,最后以迅雷不及掩耳之势席卷整个都市区。倘若置之不理,30 年后的人口“再生产力”(详情后述)将急剧减少,恐怕注定走向消亡的地域也将陆续出现。

为何事态会演变至此?人们虽然惊讶于如此剧烈的变化,却一直被“少子高龄化”现象所迷惑。“少子化”带来的“人口减少”,表面上被同时发生的“长寿化”造成的高龄老人数量持续增加所掩盖了。而在很多地域,就连这些高龄老人也即将面临减少趋势。

人们总期待某一天人口会停止减少。然而,这种现象一旦发生,就不会轻易停下。目前,日本的总和生育率只有 1.41,即使出生率有小幅上升,出生人数也不会增加。

下面将对此进行详细说明(图1)。人口出生率从2005年的1.26开始反转, 2012 年变为 1.41。但是日本人口结构的突出部分的 1971 年至 1974 年间出生的“第二次婴儿潮世代”,其最年轻的也已有 39 岁,而之后的更年轻年龄层的女性人数则急剧减少。因此,即使未来的人口出生率有小幅上升,出生人数也将持续减少,人口减少的趋势无法遏制。

要将日本般的超低人口出生率拉高至“人口可维持水平(出生率 2.1) 是”件非常困难的事情,估且假设 17 年后的 2030 年出生率将达到 2.1。即使这样,人口停止减少并趋于稳定也要在其 60 年后的 2090 年。如同“惯性定律”,已经出现的少子化现象在未来数十年内还将继续影响着日本。而人口减少速度尤其快的地方将更加严峻。日本的事态严重性正体现在此处。

我们不可放任事态蔓延下去。我们必须冷静接受严峻的未来预测,同时尽早采取有效的措施。

例如,将刚才提到的人口出生率 2.1,由 2030 年提前 5 年至 2025 年实现。

如此一来,到 2090 年时,与 2030 年实现的情况相比,人口将多出 300 万,并稳定在 1 亿 2000 万。反之,假设推迟 5 年至 2035 年实现目标,到时人口将减少 300 万并稳定在 9600 万。

就单纯统计而言,人口出生率回升每延迟 5 年,未来的稳定人口将相应减少 300 万。而且,如果回升时期推迟至 2050 年,人口停止减少的时期将随之拖延至 2110 年,稳定的人口总数也将减少至 8700 万人。不用说,只要人口出生率持续低于 2.1,人口减少趋势就不会停止。

用疾病打个比方,“人口减少”问题就好像“慢性疾病”。尽管无法轻易治愈,但体质改善越早,效果就越好。

Ⅰ 三阶段的“人口减少进程 ”

“人口减少 ”在各年龄层的不同动向中出现不同进展

首先,让我们看一下今后日本的“人口减少”将如何发展下去。

表 1 根据国立社会保障・人口问题研究所(社人研) 《日本各地区未来的预测人口》(2013 年 5 月 3 日预测) 制作而成。2010 年日本的全国总人口为》1 亿 2800 万人,按此预测,2060 年的总人口将跌破 1 亿,而 100 年后的 2110

年的总人口将低于 5000 万。

表 1 未来预测人口(2012 年预测~2110 年 )[折中预测-总和生育率 1.35]
  2010 年 2040 年 2060年 2090 年 2110 年
总人口(万人 ) 12,806 10,728 8,674 5,727 4,286
高龄人口(65 岁 )(万人) 2,948 3,868 3,464 2,357 1,770
高龄化率(%) 23.0 36.1 39.9 41.2 41.3
育龄人口(15 岁~64 岁 ) (万人 ) 8,174 5,787 4,418 2,854 2,126
少儿人口(0 ~14 岁 ) (万人 ) 1,684 1,073 792 516 391

图 2 利用相关指数将人口减少的进程通俗易懂化。由此图可看出,2010年~2090 年间,14 岁以下的“少儿人口” 15 岁~64 岁的和“育龄人口”均在持续减少。与此相对,65 岁以上的“老年人口” 2040 年前呈现增长趋势,在随后趋于平缓,60 年以后则开始减少。最终,总人口数量在 2040 年前虽只有一定程度的减少,但此后将开始急剧下降。

也就是说,预计日本将在经历 2040 年前的“老年人口增加+育龄・少儿人口减少”的第 1 阶段、2040 年~2060 年间的“老年人口维持・微减+育龄・少儿人口减少”的第 2 阶段、2060 ~2090 年间的“老年人口减少+育龄 少儿・人口减少”的第 3 阶段这三个进程后,总人口将日趋减少。

不同区域内的“人口减少 ”进程存在很大差异

从人口预测表可以看出,人口将在 2040 年以后开始全面下降。

但是,须注意 :该减少进程只显示了日本的总体趋势。而各区域的具体情况存在着很大差异。大都市和县政府所在地等中心城市处于第 1 阶段,而更多的地方城市人口则提前 30 年甚至 50 年进入减少趋势,已处于第 2 阶段甚至是第 3 阶段。

也就是说,“人口减少”绝不是遥远的事情,对很多地方城市来说,已是迫在眉睫(图 3)。

为什么会存在如此大的地域差距呢?这与日本独特的“人口迁移”有着很大的关联。

第二次世界大战结束后,日本经历了 3 次大规模的人口迁移,很多人从地方涌进大都市圈。第 1 次是 1960 ~70 年代的经济高速增长时期。集团就业使地方的年轻人作为劳动力进入集中在三大城市的重化工行业(位于进出口便利的沿海地区)。

第 2 次是 1980 ~93 年的泡沫经济时期。东京圈的经济以服务业・金融行业为代表,取得了显著发展。同时,由于日元升值,地方的重化工行业陷入了困境。结果,大大加快了东京圈的人口流入进程。

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第 3 次是 2000 年以后。由于日元升值对制造业造成的打击,公共事业减少了,人口也不断减少,从而使地方的经济和雇用状况趋于恶化,这是造成本次人口浅出的主要因素之一。随后,以年轻人为主,人口再次从地方涌入东京圈(图 4)。

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大都市的“年轻人流入 ” “人口减少 ”为推波助澜

从地方涌入都市圈的“人口迁移”累计高达约1147万人(1954 ~2009年)。该“人口迁移”的特点是迁移的对象一直以“年轻人”为主。倘若把未来将生育的年轻人当作“人口再生产力”,地方不仅流失了大量人口,“人口再生产力”也大量地流向了都市圈。结果,导致人口减少过快。这是地方的人口减少,并且减少速度非常快的重要因素。

同时,“年轻人流入”因大都市圈的人口增加了,但对于那些年轻人来说,大都市圈并不是适合结婚、生育和育儿的良好环境。根据相关调查分析可了解到,从地方流入都市圈的年轻人的人口出生率一直处于低迷状态。这是因为除了全国的初婚年龄的上升等体现环境不适合结婚外,大都市中的住宅问题,及家人与地区对生育和抚养孩子的支援力度不够也是重要因素。

不仅是日本,很多国家的报告也显示本国存在大都市圈人口出生率下降的问题,只是日本尤为突出,大都市的大规模“年轻人流入”,进一步助长了日本总体人口的下降趋势(图 5)。

Ⅱ“极点社会 ”的到来

“年轻女性 ”的减少速度快的地域未来是否会消亡?

地域的“可持续发展性”是否可以用某种指标来衡量呢?

从结论上来讲,目前还尚未有明确的指标。相反的“消亡可能性”也存在同样问题。日本国土交通省国土审议会的《国土长期展望》报告中,尽管提出了一个可维持生活相关服务所需的人口规模的模式,但是因人口减少导致地域的社会经济和居民的生存基础崩溃乃至消亡的过程尚未解明。

因此,作为一个尝试,本文将着眼于人口“再生产力”。表示人口“再生产力”的指标中,可显示有达到适合生育年龄的女性能生育几个下一代女孩的“粗再生育率”,甚至考虑了出生女孩死亡率的“净再生育率”。虽然可以在这些指标的基础上制定出综合衡量人口迁移率的指标,但这里将主要担负人口再生育重任的“20 ~39 女性人口”作为更简单的指标进行分析。只要 20~39 岁的“年轻女性人口”继续减少,人口“再生产力”就将持续降低,总人口的下降也将无法避免。

关键是减少速度。“消亡可能性”高的地区,可预测其即使在人口出生率即刻变为 2.1 的条件下,30 年后的 2040 年“总人口”也将减少 1/4 以上,50年后的2060年则将减少一半。将此放在一定条件下重新对照“年轻女性人口”进行计算,倘若即目前的人口出生率如果持续下去, “年轻女性人口”那么在30 年后将减少一半的地域符合该预测。这些地域,无论如何提高其人口出生率,由于年轻女性流失造成的负面影响远远超过了人口出生率,人口减少将无法避免。

顺便提一下,要想维持人口,就需要立即将人口出生率拉高至 2.8 ~2.9这一不现实的水平。

这样,“年轻女性”的减少速度一场快的市町村到底占了多少比例呢? 以社人研的预测中使用过的数值为基础进行推算可以得出,2010 年到 2040年的 30 年间,“20 ~39 岁的女性人口”减少 5 成以上的市区町村上升到了373 个(占整体比例的 20.7%)。其中,在 2040 年,人口不到 1 万人的市町村有 243 个(占整体比例的 13.5%)。不得不说,这些地区的“消亡可能性”极高(图 6)。

“人口迁移 ”将无法制止

话虽如此,社人研的预测是将人口迁移率在未来控制在一定程度内作为前提条件的。将这种思考方式作为人口预测的手法其实是不合理的。

但是,现实中从地方流入东京圈的人口确实能得到有效控制吗?本文研究者均认为,人口流入应该无法停止。从截至目前的人口迁移状况来看,大都市圈(特别是东京圈)的人口流入,和地方与大都市圈的收入差距及雇用情况密切相关(图 7)。这是因为,很难期待在未来地方和大都市圈的经济与雇用差距会有所缩小。

此处的关键在于,大都市部的“医疗・护理领域”的雇用趋势。勉强还能抑制当前的地方雇用减少趋势的是医疗・护理领域。今后,地方的高龄老年人口将停止增长,并逐渐减少,因此医疗・护理服务的发展会趋于平缓甚至过剩,医疗・护理的雇用吸收能力将很有可能出现停滞或下降。

另一方面,高龄化在不同区域存在一定的时间间隔,大都市圈截至目前的流入人口将同时迎来“老龄化”时期。特别是东京圈内,能达到每 10 万人配一位的医师和每一人的护理设施固定人员数量很少,医疗・护理服务的基础薄弱,因此,在高龄老年人医疗・护理服务方面的从业人员很有可能大量不足,医疗・护理人才缺失问题严峻(图 8)。

结果,今后勉强支撑着地方雇用的医疗・护理人才很有可能大量从地方流入东京圈。这样,地方的年轻人雇用可能会彻底消失。从各地域板块的人口变动对就业人数和医疗・护理需求造成的影 响可 以看出,包括南关东(埼玉 千・叶・东京・神奈川)在内,如果育龄人口和当前的就业率保持不变,就业人数将同时大幅减少,因此,假设以东京圈为中心的医疗・护理需求照此持续增长,到 2040 年前可能会成为一定规模的人口迁移的重要因素。

因此,我们对假如今后人口迁移也无法得到有效控制时的事态发展进行了预测。该预测是在社人研预测的 2010 年~2015 年的人口迁移情况基础上,按照一定水准(每年约 6 万~8 万人流入大都市圈)持续发展下去的设想下进行推算得出的。

根据该预测,2010 年~2040 年间的“20 ~39 岁的女性人口”减少至 5 成以下的自治体数量与目前的预测相比,将大幅增加,达到了 896 个,占整体比例的 49.8%。实际上约 5 成的自治体如果维持现状,未来势必遭遇人口急剧减少的厄运。

从各都道府县来看,此类市町村占到 8 成以上的多达 5 个县,分别是青森县、岩手县、秋田县、山形县和岛根县。同样,占到5成以上的更多达24个县。另一方面,以东京都为中心的东京圈人口虽然也有所减少,但由于人口流入的抵消,最终约只减少 1 成。

这些市町村当中,有 523 个在 2040 年时人口将不满 1 万,“消亡可能性”很大,比例也将占到整体的29.1%。此类市町村占到5成以上的多达7个道县,分别是北海道、青森县、山形县、和歌山县、鸟取县、岛根县和高知县(图 9)。

人口的黑洞现象

以东京圈为代表的大都市圈吸收了日本的各地人口,结果形成了人们都聚集到大都市圈等有限的一些地区,并在高密度的环境中生活的现象。这就是我们所说的“极点社会”。

像这样的大都市圈,特别是东京圈的人口集中与其他发达国家相比也显得尤为突出。从发达国家的主要城市人口占全国总人口的比例推移(图 10)可以看出,①日本东京(一都三县)的人口占比在第二次世界大战后大幅上升,而其他发达国家并未如此;②东京的人口占比水平高于其他发达国家;③目前,东京的人口占比仍在持续上升。

对于东京圈的人口过度集中现象,也有观点强调“集聚经济”的经济效果。当然,如果通过大都市圈的强大化,使整个日本能够得到可持续发展,那么未来也会是光明的。但是,随着人口减少成为现实,这种乐观的预想逐渐行不通。在源源不断地提供年轻人的地方将消亡的反面,人口稠密地区的大都市圈的人口出生率却依旧维持在低水平。特别是东京都的人口出生率低至 1.09 时,今后针对高龄老年人相关措施的费用将激增,而育儿支援等少子化对策上投入的财政也有极限,因此,想要大幅提升人口出生率也是不现实的。顺便提一下,京都府的人口出生率(1.23)居于全国次席,仅低于东京都,而最高的则是冲绳县(1.90)。大体上,地方圈的人口出生率相较于大都市圈要高些。

人口稠密地区出生率低的现象,也同样发生在新加坡(1.15)和香港(1.11)。如上所述,因大都市圈的人口迁入导致人口出生率下降的现象,并不仅仅发生在日本,在很多其他国家也都有相同报告。

这样,可想而知,在大都市圈独存的“极点社会”的延长线上,日本的全国性人口减少将进一步加速。这完全可以称作“人口的黑洞现象”,与宇宙空间的众多行星被某一点吸引到一处的现象极其类似。为拉高日本的总体人口出生率, “人口减少” 必须改变大都市圈人口过度集中这一大方向。抑制,“极点社会”对经济社会变动的持久力方面也存在诸多课题。虽然那里很有可能构建出追求集聚效果的经济结构,但这反而可以说是不足以应对经济大变动的“单一结构”。还有如何应对大震灾等大规模灾害风险的问题。

“极点社会”面临的最大课题之一是,首都圈直下型地震以及部分地域的大规模灾害可能会使全日本瘫痪。由此可见,日本应全力回避“极点社会”的到来,力求实现使地方自立、拥有多样化可持续性发展的社会,这是非常重要的。

III 所需求的国家战略

超越“宏观政策 ”与传统的“地方分权论”

回避“极点社会”、力求实现使地方拥有可持续性发展的社会,单靠金融政策和经济政策等“宏观政策”还远远不够。宏观政策的推进,很有可能会进一步加强东京圈的实力,拉大东京圈与地方的经济・雇用差距,并加速“地方消亡”。当前急需推进立足于地方的相关政策。

需要讨论超越传统的“地方分权论”。尽管国家在当前的人口减少、大都市圈的集中现象上逃脱不了责任,但也不能单纯地把这个课题放入“国家”VS“地方自治体”的构图中,将国家权力移交给地方自治体就了事。正如三位一体改革中的财政移交地方的做法,反而促使了地方政府的税收差距进一步扩大,单纯地将权力移交给地方自治体,也只会加快其向大都市圈集中,而不会抑制其发生。

当前,需要解决的课题是与国家・社会的可持续性息息相关的“人口”问题,还有与用于发挥国家的经济社会功能的资源配置的基础机密相连的“国家土地利用”问题。而如何描绘这个宏伟计划,则是先进的中央政府国家所应担负的重任,是一项“国家战略”。

不过,虽说是项“国家战略”,国家应担负的范围说到底只是描绘国家的总体宏伟计划。构建使地方拥有可持续性发展的经济社会结构的具体规划,不用说应该是各个地方自治体的任务。

日本在过去也曾尝试过制定类似的“国家战略”。不管是“日本列岛改造论”,还是“田园都市构想”,这些计划单在维持、及增加地方人口方面都未能取得成效。1972年由田中角荣前首相所颁布的《日本列岛改造论》提倡,“通过同时消除过密和过疏的弊端,努力实现适宜居住、无后顾之忧地过富裕生活的美丽日本”,“根据各区域的发展可能性,在地方布置、引进工业”,“支撑工业再布置的交通网络、大学的地方分散、农业生产力的提高、土地利用规划的高度化”等,将功能从环太平洋地带转移到地方。

此后,日本相继实施了扩大国内公共事业和促进工厂向地方转移的措施,通过将税收转移到地方,使东京的人口流入暂时得到了控制。但是,无论哪项政策都只是在利用财政支出完善硬件设备方面取得较大成效,因此,最终没能实现地方的自主雇用扩大和人口维持。

另外,还有 1980 年由大平正芳前首相的研究会所颁布的《田园都市国家构想》“旨在通过分布在日本全国各地的大小都市的星座和农山渔村的整,体网络的重新编织,使充满活力的多样性地域社会复苏”,之后又出台了一系列相关政策,以实现发挥地方特长的产业发展。这个计划也在各地方取得了最低限度的成效,但更多的是并未创造出支撑地方人口的雇用机会。

“积极战略 ” “调整战略 ”和两手抓

如开头所述,即使马上着手进行维持・逆转人口的工作,到真正发挥效果前也需要 30 ~60 年的时间,在此期间将无法避免人口的持续减少。在国家战略中,需要采用这个时间轴的观点。也就是说,阻断当前人口减少的动向,力求实现“人口维持 逆转” 同时,・。构筑使地方拥有可持续性发展的人口・国土构造的“积极战略”和伴随人口减少的经济雇用规模的缩小与将社会保障负担的增大等负面影响最小化的“调整战略”都必须两手抓。

“积极战略”中,推行“以人为本”的政策至关重要。截至目前所实施的地域政策,大都着眼于“空箱”等硬件方面。今后,“以人为本”将成为政策的奠基石。

第一是力求实现人口的维持・反转。为实现宏观水平的“人口维持・反转” 坚持贯彻,“结婚 妊娠 生育 育儿支援”・ ・・等政策。

第二是人口的重新分布。着手制定大幅改变大都市圈人口流入的政策,以实现人口的重新分布。

第三是人才的培养・挖掘。在人口减少社会中,每个人的“能力・素质提升”将更加重要。培养人才的同时,也需要挖掘争取国外高素质人才。

构建“防卫・逆转线 ”

那么,可使地方中长期处于可持续发展中的经济社会构造到底是什么样的呢?我们想提议构建了“防卫・逆转线”的人口・国土构造:在每个大地域板块分别采取措施防止人口减少,同时各区域倾尽其力,创造自己独特的再生育结构。“防卫 逆转线”・是什么意思呢?详情请参考图 11。

各个下层地域分别约束其上层地域,发挥着支撑杆的作用,在某种意义上形成了一种自相不规则碎片结构。最上层的山区居住地和部分村落目前已出现了人口急剧减少现象。所谓“极点社会”是指,这个大三角自相似图,逐渐朝下缩小,最后只剩下东京圈。由此,为避免出现“极点社会” 恐怕需要在某处设立防,卫线。尽管迄今为止也做过类似的努力,但大部分都半途而废,且生产力很低。

例如,尽管村落终究会消失,政府还是采取措施充实了基础设施,试图抑制人口减少趋势。但并没有充足的财政预算可以对所有村落采取同样的措施。最终,措施微小却利益均沾,无法形成防卫线。

只要是在当前地方再生措施的延长线上,就有可能重蹈覆辙。47 个都道府县不能犯这样的错误。防卫线必须具备“再生产结构”,能够产生颇具规模的益处,聚集人才资源并创造出附加价值。这条“防卫・反转线“在起到防卫作用的同时,也进行反转。从财政和人口制约的角度来看,“防卫 反转・线”的数量也将受到限制。

如此一来,作为准备开始防卫・反转的最后据点-“最终防卫据点”,以大区域板块为单位的地方中心城市就有了重要意义。通过在该处集中投入资源和实施政策,在各地方分别设立各自的最终防卫据点。

这样的“积极战略”在发挥显著效果前,需要经历很长的一段时间。在此期间,以人口减少为前提,同时必须推进“调整政策”,努力使人口减少带来的负面影响最小化。这也应该被称为“撤退站”,可想而知,在执行政策时将会面临很大的困难。作为“止血政策”,需要尽早采取相应措施以防止比当前更大规模的地方人口流出,尤其是年轻人的流出。对此,可考虑创造地方雇用的地方产业培育和大学等教育机构的地方分散化等措施。

另外,还需要促进“社会保障的效率化”。人口的减少,尤其是现有劳动力的大幅减少加大了税收・保险费的负担。因此,不用说,以社会保障为重点的公共支出,需要提高其效率,并尽可能控制税费负担的增大。

结论

该如何如果化解“人口减少”这一日本不远将来的危机呢?遗憾的是,当前能给予我们解答这个问题的时间并不充裕,解答的选择也有限。

首先,需要认清目前还只有部分有志之士意识到人口减少危机。必须在全国范围内调查分析人口减少对社会经济的方方面面造成的影响,并将其严峻现状告知全国人民。在此基础上,招集各界的有志人才,制定国家战略,并尽早贯彻落实。

因此,国家需设置相当于“中央司令塔”的组织,以描绘基础构想。然后,重要的是,以大区域板块为单位设置“地方司令塔”组织,以在此基础构想上制定具体的计划并执行。

如果日本的国民能够认真对待,即使是攸关国家生死存亡的重大事态,也就绝不是无法解决的课题。期待日本各阶层人们的广泛议论。

[译自《中央公论 》 月刊,12本文经中央公论社同意翻译转载。]


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