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第四十二期 ,经济  2020年2月17日

全世代社会保障的课题:确立按能力划分 ― 的负担制度

< 要点 >

  • 政府的展望是以增长为前提,也存在不确定性
  • 把风险分散和重新分配的功能分开
  • 公共支出应集中在真正有需要的人身上

小黑一正 法政大学教授

消费税率提高到10%,结束了2000年代中期开始的“社会保障和税制一体化改革”。然而,随着2025年“团块世代(二战后婴儿潮的一代)”即将满75岁,接下来的时期才是社会保障改革的关键。随着经济低速增长,贫困人口进一步增加,人口减少、低出生率和人口老龄化更为严重,现在要求政府重新构建可持续的社会保障,即实施平衡支付(养老金等)和个人负担的根本性改革。

政府将2018年5月发布的“展望2040年的社会保障前景(讨论材料)”作为改革辩论的出发点。当然,政府也是在知道会有预测误差的前提下来估算社会保障支付成本的,再加上还有增长率的不确定性等,仅基于这样的预测推进改革的讨论存在着一定风险。

例如,根据政府的预测(基准线案例),2018财年的社会保障支付费用为121.3兆日元(GDP占比21.5%),而2025财年约为140兆日元(GDP占比21.8%),2040财年将达到约190兆日元(GDP占比24%)。

有人说,GDP的占比数值仅增加了2.5个百分点,因此无需急于进行改革。但是,2019财年的社会保障支付费用比上一年增加了2.4兆日元,达到123.7兆日元,占GDP的22.1%(GDP为内阁府7月份的估算)。就GDP的占比而言,已经超过了2025财年的预测值(21.8%)。

图中的实线显示了从1970年到2018财年社会保障支付费用的实际数字变化。增长速度相当于年平均2.5兆日元(相当于1%的消费税率)前后。基于这一速度将持续保持的预测,对社会保障支付费用的增加作出估算,得出的结果便是图中的粗虚线。

 

 


实际上,在基准线案例中,是将2028财年之后的名义经济增长率估算为1.3%。这是一个大胆估计的数字,大约是1995财年至2018财年平均增长率(0.39%)的三倍。在这种情况下,即使支付费用增加,只要经济有巨大增长,也可以抑制支付费用相对GDP占比的上升。

但与此同时,事实上如果我们假设未来的增长率为0.5%,将年平均增加2.5兆日元的社会保障支付费用的GDP占比试算一下会发现,2040财年的数值将急剧上升至28%。如果增长率为1%,则2040财年支付费用的GDP占比将为25.1%,接近增长率为1.3%情况下政府所估计的24%。即便如此,只要增长率下降0.3个百分点,都会使支付费用的GDP占比提高大约1个百分点。

由于消费税率提高1%,GDP占比便会有约0.5%的税收增加,因此,如果支付费从2018财年到2040财年增加6.5%(= 28%-21.5%),则即使不算当前的财政赤字压缩部分,也需要相当于按消费税率计算约增加13%这一部分的财政资源。当然,财政资源也可以是消费税以外的资源,比如说提高社会保险费、增加医疗和护理的自费比例,另外也可以作出削减社会保障的政治决策。

另外,从理论上讲,还有一种通过发行国债以确保财政资源的办法,但是在当前严峻的财政状况下,这真的是一种可持续的手段吗?当前财政的严峻现实可以从经济学的“多马模型”中得到证实。

该模型显示:如果名义增长率恒定,即使继续出现预算赤字,只要预算赤字(GDP占比)保持恒定,那么债务余额(GDP占比)也将收敛在恒定值内,当财政亏损比率为q且名义增长率为n时,“债务余额(GDP占比)的收敛值= q / n”将会成立。

内阁府在“关于中长期经济财政的试算”(2019年7月)的基准线案例中,2028财年的财政赤字比例为2.3%,其后,由于赤字依然保持扩大的趋势,假设q = 2.3%,算是比较乐观的估计。另外,假设n是前面讲到的1995财年以来的平均增长率0.39%,则债务余额比例的收敛值约为590%(= 2.3%/ 0.39%),相当于当前债务余额比例200%的约三倍水准。即使增长率为0.5%,要将债务余额比例维持在当前相同水平,就必须将财政赤字比例缩减至约1%左右。

在这种情况下,政府成立“全世代型社会保障研究会议”作为改革的司令塔,讨论了可以让所有年龄段的人放心的新社会保障制度的方向,截至2019年年底作了中间报告,预定将在2020年夏季前汇总最终报告。

那么,真正的改革需要什么呢?首先,社会保障制度改革国民会议于2013年8月提出了“全世代型社会保障”的概念,从最初主要为老年人提供支付的社会保障,转变为覆盖所有年龄层的社会保障。该提案修改了主要侧重于养老金、医疗和护理的传统社会保障制度(1970年代模式),提出了要以构建新的社会保障制度(2025年模式)为目标,新制度将涵盖青壮年人群的就业、育儿支援、低收入者和住房问题等。

对改革的理念我虽然总体上同意,但是,如果没有财政资源的支持,就有可能变成向青壮年人群的新“撒钱”政策。最终,财政赤字增加,只会将累积的赤字爆发推迟给子孙后代。另外,在讨论改革时,过于依赖经济增长也会有较高的风险。

例如,名义经济增长预测(政府经济前景)显示,过去21年中只有6年的表现超出预期。换句话说,政府预测的命中率只有28%,政府和我们国民都有必要做好将以严峻的方案为前提推进改革的心理准备,这一认识十分重要。


如果是这样,那么在因低增长而导致贫困加剧的日本,最重要的视角是什么?例如,在现行制度下,无论收入或资产的水平如何,国家对于基本养老金和医疗保险等都是注入公共资金的,但这真的是对有限资源的有效利用吗?

重新审视公共保险支付的范围和重组公立医院等措施将不可避免,但是,站在高效的重新分配(社会财富的)政策这一角度,基于保险的功能是“风险分散”,税收的功能是“重新分配(社会财富)”,这两种功能必须分开,不管是哪个年龄层,公共支出必须在政治主导下推出新的“改革哲学”,集中投入到真正有困难的人群身上。要想挽救真正的穷困人群,还必须努力增加支撑社会保障的人数,比如,重新审视在职期间的养老金、推迟领取养老金等,以这些促进就业的措施为主轴,同时加快推动工作方式的改革和促进个人资产形成的政策也十分重要。

出于这个关系,个人负担的做法也必须得到重新审视。例如,不可避免的是将目前“以年龄划分”的医疗费用个人负担比例,变更为“按照能力划分个人负担比例”,但保险费和税金都是同样,不管是哪个年龄层,都必须利用社会保障和纳税号码制度,同时把诸如养老金之类的收入也加算进去,根据包括资产在内的个人负担能力,决定个人负担比例,这样的制度将更为理想。

首先,在“团块世代”开始步入75岁的2022年到来之前,迫切需要大刀阔斧的改革。不是短期的、类似拼凑的改革,而是基于中期到长期的视角进行根本性的改革,其必要性已经十分明显,我们有必要站在类似于“守护什么、放弃什么”这种国民的视角,构建“新的社会保障哲学”和能让国民共享的愿景。

[Discuss Japan 翻译。2019年11月6日刊载日本经济新闻“经济教室”。经作者许可进行翻译转载。]

 

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