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第四十八期 ,政治  2021年11月22日

实干家总理菅义伟的政治遗产和遗憾

2021年 9月 3日,菅义伟总理在总理大臣官邸举行了关于宣布不参加自由民主党总裁竞选的记者会。
图片来源:内阁官房内阁广报室

 

中北浩尔(一桥大学教授)

各种政策的实施和历史的假设

中北浩尔(一桥大学教授)

日本前总理菅义伟放弃参加2021年9月的自民党总裁选举,至此一年多的菅义伟政府落下帷幕。菅义伟政府虽然主要业绩是和新冠疫情作斗争,但他凭借平民的感觉,推出并付诸实施了许多符合时代潮流的政策,这一点值得给予高度评价。例如,设定脱碳目标、指示实现数字化社会、降低手机费、对不孕治疗适用健康保险。尤其是日本数字化的落后于世界,是有目共睹的大问题。面对着各种各样的困难,不到一年就成立了数字厅,调动官僚并拿出结果,作为实干家的一面跃然纸上。可以认为这些是菅政府的政治遗产。

曾作为官房长官已经参与制定很多政策的菅义伟前总理,当初并没有想到他会推出如此多的新政策,并取得成果。如果不是遇到新冠疫情,执政时间会更长一些。

在新冠疫情的对策方面并没有抚慰到国民感情。菅义伟认为,如果脚踏实地地实施新冠疫情对策和其他政策的话,自然会得到舆论的支持,但实际上并非如此。沟通不足导致支持率低下、选举连败导致引咎辞职。如果是太平年间的话,也许会被评价为“实干家总理”,但在这场新冠疫情中却适得其反。

菅义伟前总理留下的最大最遗憾就是2020年9月内阁成立后,没有解散众议院。这对菅政府来说是最大的历史“假设”。 菅义伟在发表总裁选举的施政方针时,表示“作为秋田农家的长子出生,经历了波折,26岁的时候在没有地缘和血缘关系的横滨登上政治舞台。如果不懈的努力,也可以成为总裁、总理”,引起国民的共鸣,内阁支持率一度高达74%(读卖新闻舆论调查),之后3个月左右达到60%多,维持在非常高的水平。

如果在此期间坚决解散众议院,再加上在野党准备不足,自民党在众议院选举中会大获全胜。国民也会会意识到自己选择的“继承安倍政权的菅义伟政权“,所以在入冬天之后,即便新冠疫情新增感染人数增加,即便支持率下降,也可能保持在更高的水准。

安倍晋三前总理执政期间,就很好地利用了“解散”这张牌,但菅义伟认为“比起选举,更应该采取新冠疫情对策”,并没有解散众议院。虽然可以理解他的这种精神,但如果能尽早地征求民意,建立真正的自己政权就好了。

取得成果的疫苗接种和两个问题点

菅义伟前总理和在安倍政府担任官房长官时一样,擅长以人事为杠杆来调动官僚。例如,在提出每天实施100万次新冠病毒疫苗接种的时候,很多人都怀疑表示不可能。但是,菅义伟调动官僚实现了这一目标。这个结果很关键。今年夏天过后,感染力增强的德尔塔毒株在日本也开始流行,如果疫苗接种没有快速实施的话,应该会有更多的牺牲者。虽说因为疫苗不足和体制构筑的迟缓造成一些混乱,但和结果相比这些瑕疵微不足道。

具体来看菅义伟的新冠疫情对策,有两个问题导致了与国民沟通不足的局面。

第一,没能与国民对话,打动人心。在新冠疫情对策中,抑制感染的关键是如何避免人的外出和密集,包括多人聚会餐饮等,要求每个人改变以往的行动。为此,必须制定易懂的基准,进行细致的说明,让国民接受。但遗憾的是,菅义伟没有这个技能,没有充分得到国民的信赖。

第二,政府内的团队合作不利。菅义伟在担任官房长官时就是通过多条渠道收集情报,可以自己做出判断。即便当了总理也觉得重要的事情不交给别人,而是自己做决定。但是,如果在最后阶段总理总是翻盘的话,辅佐总理的政治家的行动就会变得有顾虑。官僚也畏缩不前,信息很难进入总理耳朵。

在新冠第一波疫情中,日本通过国民自我克制这种灵活应对的“日本模式”,与其他国家相比,感染者数抑制到较低水准。不管怎样,结果还算可观,之后也继续采取同样的对策。正因为有了这样的成功体验,菅义伟才变得过于乐观。为了国民恢复日常生活而仅仅依赖于接种疫苗这一种方法。对于从前就担忧的病床和住宿疗养设施的不足没有采取充分的对策。第5波来了,德尔塔毒株肆虐,发生医疗设施供不应求的医疗崩溃,很多患者被迫“在家疗养”。

指挥国家大事在平时就很困难。总理公务繁忙,没有时间。再加上前所未有的疫情大爆发,总理府内部自不必说,与执政党及各省厅的团队合作也很重要。与国民沟通不足一样,菅义伟总理的弱点是没能发挥团队的力量。

作为总理菅义伟自己决定给人印象深刻的故事是,关于2020年12月提高后期高龄者的医疗费窗口负担,菅义伟与公明党的山口那津男代表直接谈判决定了对象的范围。原本应该交给自民、公明两党的政调会长来办。但是菅义伟却不这样做。偶然的机会,我在那之后和山口代表见面,听说他建议菅义伟说:“如果总理自己连找这种事情也要亲历亲为,有几个身体也不够。”没能站在大局,高瞻远瞩指挥组织是菅义伟前总理的硬伤。      

悬而未决的新冠疫情对策的课题

在菅义伟政府执政的一年中,对新冠疫情解决速度之慢遭到批评。从去年秋天开始新增感染者增加,但仍坚持实施“Go To Travel活动”,从2021年夏天开始的第5波疫情高潮来临之际,对饮餐饮业等的停业要求也很慢。

权衡新冠疫情和经济活动,是让世界各国普遍苦恼的难题。但是,在感染扩大迅速发展的阶段,如果不控制的话,经济活动也会遭受打击。菅义伟之所以踩慢了抑制感染的刹车,只能认为是因为他强烈地想要拯救经济,对感染状况的误判让状况变得 越来越糟。

日本发生新冠疫情已经过了一年半。菅义伟政府成立1个月后,船桥洋一先生率领的日本智库“亚太倡议”(Asia Pacific Initiative)发表了《新冠应对·民间临时调查会 核查报告》,将国民自主合作的危机管理方式定义为“日本模式”,并指出其局限性。2021年2月,修改了新冠疫情特别措施法等法规,但是处罚只限于经营者不接受休息和缩短营业时间等命令的情况。关于包括限制外出命令在内的封城,日本政治家认为这会波及个人权利所以表现消极,但日本宪法也明确规定“调整与他人人权冲突的原理/某权利与其他权利发生冲突时的调整原则”的“公共的福祉”,关于包括限制外出命令在内的封城应该有认真进行研究。毕竟“公共的福祉”也关系到“整个社会的共同利益”。

关于重新审视医疗体制,除了整顿法律外,日本医师会的合作很重要。因为日本医师会是自民党的友好团体,然而如此步调不一致也很令人不可思议。有不少自民党相关人员表示,这和在2020年6月末的日本医师会会长选举中,和自民党有着广泛人脉关系的现任会长横仓义武的落选不无关系。再加上推进官邸主导的结果,自民党和业界团体的渠道变得不能充分发挥作用。政府要求酒业批发商停止与提供酒类的餐饮店的交易,但引来强烈的批评就是上述问题的写照。

不论如何,以上文前提到的新冠疫情民间临时调查为开端,今后也应该不断进行验证,在告一段落的阶段,像福岛第一核电站事故时那样,政府和国会也应该设置调查委员会。重要的是,在这个基础上采取立法措施,为下一次的流行做准备。

政治改革中总理的本领

在被称为桥本龙太郎六大改革的平成政治改革中,日本政治由官僚主导变成官邸(总理府)主导。菅义伟是安倍政府的官房长官,直接继承了副总理为麻生太郎和干事长为二阶俊博的架构。但是,与安倍晋三原总理相比,前总理菅义伟并未掌控好官邸。尽管正副官房长官会议和人事研究会议等采用了与安倍执政期相同的架构。

最初利用政治改革的成果实现官邸主导的是小泉纯一郎政府(2001-2006年)。但是,在那之后,除了第二次安倍政府之外,都是短命政府。如果进行制度改革来加大总理的权力,那么就不能乐观看到政治领导力会自动得到保障。经过一番周折,人的要素再次变得重要。

通过一系列的政治改革权力得到强化的首相官邸,可以说犹如装载了马力大引擎的赛车。速度越快,驾驶难度越高。司机的技术也受到很大考验。比赛中必须和维修保障团队保持默契配合。

在这一点上,安倍原总理的团队力量非常优秀。基于保守信念的人才汇聚在一起。正因为和安倍晋三有信赖关系,所以直言不讳的人也很多。在官邸工作的政治家中,以菅义伟官房长官为首,拥有担任官房副长官的加藤胜信、世耕弘成、生田光一、西村康稔等各种人才。安倍晋三生也属于最大派系的清和研(细田派)的一员。

相比之下,前总理菅义伟没有派别所属。无派系的菅义伟团队缺乏团结力,都以年轻议员为主,一些经验老道的议员也只能依仗同期当选的议员。官房长官加藤胜信虽然很有能力,但并不是菅义伟的心腹。坂井学官房副长官被认为是第一亲信,但对他的能力还需要画个问号。

另外,安倍晋三从大局出发判断事物,能交给别人做的事拿捏的力度也恰达好处。《中央公论》2014年11月号刊载当时的官房长官菅义伟对安倍首相(当时)的评价很形象。“领军人物要出示大局,分配下属各尽其职很重要。我没有那么强的忍耐力。我觉得安倍总理很厉害。”我也并非和他一起为安倍原总理喝彩,但我觉得这种差距如实地反映出来了。

自民党和新总理的课题

本杂志(中央公论11月号)发售的时候,届时新总理・总裁人选已经尘埃落定。不久将进入众议院议员选举。2022年夏天还有参议院选举。自民党现在是关键时刻,这是我的认识。如果在这里党能够革新的话,即使不能和55年体制相提并论,也可能建立相当长的长命政权。如果失败的话,可能会回到第一次安倍政权以后那样的短命政权时期,或许失去政权。关键在于能否挽回在被称为“一强”的安倍执政下丧失的党内多元性。

曾经为世界上屈指可数的军事大国的日本战国时代到安土桃山时代之后,日本迎来了和平的江户时代,但是在黑船来航之际,失去了能够对抗西洋列强的军事力量。同样,在第二次安倍政权这一“太平盛世”中,自民党内部的竞争变弱,对民意的敏感度也变弱了。自民党几乎和内阁支持率持续下降,在选举中连战连败的菅义伟政府一起殉难。

菅义伟前总理亲自引退,其结果,在这本次自民党总裁选举中,出现河野太郎、岸田文雄、高市早苗、野田圣子等主义主张各不相同的男女各2人,合计4人出马,让自民党恢复了多元性,迎来更新换代的巨大机会。

只是,如果只顾着众议院选举而只追求“可赢得选举的人物”的话,有可能政府维持不到明年的参议院选举。如果将菅义伟政府作为“他山之石”,选择能够发挥团队力量的总裁,跨越众议院选举和参议院选举这两道障碍,在野党保持立宪民主党和国民民主党并存的现状,自公政权很有可能长期执政。

最后,希望下一任总理、总裁能好好继承菅义伟政府的优良传统。脱碳和数字化对于日本来说是首当其冲的重要课题。除了新冠疫情对策之外,推进这些措施,实现日本经济的革新尤为重要。

[译自《中央公论》2021年11月刊,本文经中央公论新社同意翻译转载。]

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