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第四十七期 ,外交  2021年8月27日

新冠时代的SDGs战略——面向克服“可持续性危机”的大胆展望

受新冠疫情影响,SDGs(联合国可持续发展目标)的进展停滞不前或在后退。但是,对待新冠病毒(COVID-19),SDGs的各个项目有望成为“危机时代的指南针”。SDGs不仅在保健领域,甚至是治理,可望成为新冠时代的“思考模式”。


人口艾滋病等全球问题倡议GII/冲绳传染病对策倡议IDI恳谈NGO联络代表

 

稻场雅纪,人口・艾滋病等全球问题倡议(GII)/冲绳传染病对策倡议(IDI)恳谈会NGO联络会代表

2019年9月,在联合国总部纽约召开了“可持续发展目标(SDGs)峰会”。SDGs的进展迟缓,与会表明了很多目标无法在期限之前达成的担忧,通过“政治宣言”决定今后10年为实现SDGs的“行动的10年”。但那个时候,我们还不无从知晓接下来会发生什么。仅在联合国总部所在的纽约市,就有近50万人感染了新冠病毒(COVID-19),2万5000人被夺去了生命。全世界约有8800万人感染,被夺走的生命超过了200万人(截止到2021年8月26日,纽约感染人数已超过102万人,死亡人数为3万3700)。这几年,世界上造成死亡人数最多的传染病是结核病,2019年的死亡人数约为140万人。而新冠病毒的死者轻松地赶超了因结核就而死亡的人数。

原本进展迟缓的SDGs,因新冠病毒遭受到更大的打击。在教育领域,有16亿孩子和年轻人受到学校关闭的影响,其中有4亿人以上无法作为替代教育手段在线上课。在21世纪的保健课题中被认为最重要的艾滋病,在20年中死亡人数减少了近三分之二,但是由于受封城等影响,医药品和服务中断,特别是在撒哈拉以南非洲地区,有预测显示死亡人数有可能增加至50万人以上。如果是这样的话,死亡人数将与2008年持平,之前的努力很有可能会化为泡影。

世界关注的焦点被新冠病毒垄断,并且以航空网络为首的全球联系网因国境封闭而被分割,人们的意识集中在本国,也造成了SDGs的很多课题被搁置的状况。如此下去,SDGs的目标本身会全面后退,“没有贫困、可持续发展的世界”的实现难免会变得很遥远。在疫情大爆发的新形势下,要求重新定义、重组SDGs的价值。

慢性危机的加剧导致了急性危机

这需要我们认识的是,新冠病毒并不是毫无理由地出现。新冠病毒是与严重急性呼吸系统综合症 (SARS) 和艾滋病,埃博拉出血热等其他新兴传染病同样属于“人动物共同感染症”,病毒带给人类社会的主要原因之一就是“生物多样性的丧失”。由此,人和动物的关联方式发生了变化,结果,不单单新冠病毒,还带来了很多的新兴感染症。“生物多样性的丧失”和气候变动一样,是源于人类,侵蚀地球的慢性“可持续性危机”。在这里我们必须注意到一个事实就是,无论影响自然和人类相关联的气候变化和生物多样性的课题,还是源于社会和经济所带来的贫困和差距的课题,慢性持续可能性的危机,并非漫无目的存在着。慢性危机越深,就会连锁性地带来新冠病毒这样的急性危机。而且,破坏人类生命和生活的,是这些急性危机。如果是这样的话,仅仅以对症疗法来应对急性危机是不够的。

可以说这两个慢性危机大大增加了新冠病毒的冲击力。一是在全世界范围内扩大的肥胖和非感染性疾病的增加,另一个是由于保健医疗服务的民营化和公共投资的削减,传染病对策和公共卫生政策能力降低。新冠病毒浮出,受打击最大地是发达国家和中等收入国家的城市贫困阶层。这些人口层尤其依赖垃圾食品和清凉饮料,造成肥胖和非感染性疾病在蔓延。新冠病毒侵入后,数量庞大的人群顿时重症化。面对这一情况的公共保健医疗服务,由于公共投资的削减和民营化,使得平时的冗余被剥夺,处于预先消瘦的状态,一筹莫展地导致了“医疗崩溃”。

慢性危机不仅会引发急性危机,还会使针对该危机的韧性和复原力减弱。在被可持续性危机侵蚀的社会,在急性危机到来的时候,可以反击的韧性已经消失殆尽。相反,面临新冠病毒这种“急性危机”的我们应该做的是,与对急性危机的对症疗法并行,以协同效应克服可持续性危机为目标,努力恢复针对急性危机的韧性。

对“危机时代的指南针” 的重新认识

在这里,SDGs可以看到与平时不同的一面。面对新冠病毒,我们才对SDGs作为“危机时代的指南针”有了重新认识。SDGs取代口号为“使极端贫穷的人口比率减少一半”的千年发展目标(MDGs),成为2030年为止的世界目标,虽然采用了与MDGs相同的设计,即设定目标和期限,根据指标来测量进展情况。但是对象和方法有很大不同。除了开发外,还包括环境、经济、甚至国家和国际社会的治理方式,课题的解决方法也从选择性的方法转变为统一的方法。这也反映了气候变化和生物多样性丧失等日趋严重的“可持续性危机”。

SDGs还有另一个侧面。在2012~15年的3年间,获得了包括联合国各机关、学界网络SDSN(可持续发展解决方案网络)、原住民、年轻人、女性、残疾人等当事人在内的市民社会的要求,在联合国这个平台,通过外交谈判制定的目标。也就是说,SDGs是通过联合国各机关的把控和外交谈判这一严格的测试而制定的现实目标。既然如此,我们面对新冠病毒这一前所未有的危机,没有办法不将SDGs作为“危机时代的指南针”加以利用。

把新冠病毒放在正中间,在周围配置SDGs的17个目标,试着整理各目标和新冠病毒的关联。结合将所有事物分类成的17个目标,就能综合看到新冠病毒会给世界带来怎样的冲击。其原理原则在联合国通过的包含SDGs的文件《改变我们的世界》(Transforming our world)的“宣言”中有明确规定。“绝不落下任何一人”的理念、尊重人权、多利益相关者方法等原则,并不是单纯的漂亮话、口号。事实上,只有将这样的价值观作为现实的东西,才能正面面对并克服侵蚀世界的危机,这是必不可少的。SDGs也可以用于作为平息新冠病毒这一急性危机的指南针。

利用SDGs目标16的精神

那么,如何利用SDGs平息新冠病毒呢?我认为焦点应该是在日本也很少被关注的“目标16”。“目标16”是关于治理方式的目标,包括公正的司法、防止贪污腐败、确保言论自由。这里需要特别关注的是决定行政机关的透明度和参与型决策等治理方式的目标16.6(在各级建立有效、负责和透明的机构)以及16.7(确保各级的决策反应迅速,具有包容性、参与性和代表性)。

从世界范围来看,在新冠病毒受害较少的东亚、东南亚、大洋洲中,作为抗疫成功国和地区可以列举出台湾、新西兰和韩国。这三个国家和地区的新冠病毒对策有很多共同点。

首先,这三个国家和地区,经历了最近的疫情大爆发流行性感冒的SARS、中東呼吸器症候群(MERS),或者是新型流行性感冒,根据这个教训完善了应对疫情大爆发的法律和国家及地区战略。因此,在新冠病毒疫情扩大之际,以首尾一贯的形式,有效、集中地实施了关闭国境、急速扩大国内检查和隔离等抗击、预防疫情的公共卫生政策。

另外,这三个国家和地区在集中致力于公共卫生政策方面,国家和地区领导人和负责部门通过在传统媒体和社交媒体双方广泛地与普通市民进行首尾一致的交流成功确保了透明度和公开性。

台湾早早贯彻“普遍戴口罩”措施,用IT技术克服了口罩供应问题,通过顺畅的交流消除了市民的不安, IT部长唐凤的故事在日本也很有名。而新西兰总理杰辛达·阿德恩为了争取得到国民对伴随着痛苦的强有力的封城措施的支持,始终向国民呼吁政策根据,以及社会连带的必要性,随着政策取得成果,接下来向国民提示自豪感和下一个目标,通过阶段性交流战略,实现了让国民积极地参与到对策之中。

另一方面,韩国政府在新冠病毒对策的初期阶段,将乍一看与感染症对策无关的“透明、公开、参与型决策”定为“新冠对策三原则”。这表明,该国政府很清楚地意识到在新冠病毒对策中确立治理原则是最重要的课题。而且,在该国遭受歧视和偏见的同性恋社区中,感染扩大的时候,政府在第一时间和社区领导们集中对话,并进行匿名检查,追踪群体感染人群,成功确保了社区的主动参与。

三个国家和地区在实施新冠病毒对策之际,并没有必须意识到“SDGs”本身。但是,这三个国家和地区的实践彰显了不仅是直接关系到新冠病毒的保健医疗政策(目标3),还有SDGs,特别是目标16的“治理”原则(16・6的“有效、负责和透明”和16・7的“具有包容性、参与性和代表性)所起到的极其有效的作用。

日本外交要持有克服“可持续性危机”的蓝图

最后,在新冠病毒疫情下期待SDGs卷土重来的基础上,阐述一下我国外交所能发挥的作用。SDGs是克服“可持续性危机”,是向可持续发展社会过渡开辟道路的目标。那么,本来,慢性的“可持续性危机”的加剧导致了新冠病毒等这种大的急性危机,应该在SDGs的设计中将这些危机可能会给SDGs带来大幅后退的风险预先编入其中。另外,人类已经错过了一条直线般实现“可持续社会”的最后一次机会,新冠病毒只不过是人类今后面临的新故事的序章,这种可能性也需要放在我们的大脑里。

无论如何,面对受新冠病毒的影响导致的SDGs进展的全面后退,我们依然不能放弃SDGs。相反,越是在这个时候,有必要将SDGs作为平息新冠病毒的基本战略,宣言为了克服可持续性危机将其定为指南针。致力于将人“类安全保障”作为SDGs的基础。在制定后致力于实施SDGs的日本,能够在实现SDGs上重新确认全球意识上发挥领导作用。

在此基础上,日本外交必须致力于减少新冠病毒对全球造成的打击。国际社会距离2020年3月世界卫生组织(WHO)的疫情大爆发宣言仅1个多月之际,面向平息疫情而开发新技术和全球利用,一起成功地制定了“ACT加速器”( 通过COVID-19工具获取加速计划)和通过共享知识产权来谋求创新的“C-TAP”( 新冠肺炎治疗加速计划)。但是,ACT加速器在2021年内面临250亿美元的资金不足,C-TAP没有得到发达国家和企业的支持,陷入苦战。

我们有必要确认疫情大爆发是国家安全保障的最大威胁。实际上,美国新冠病毒的死亡人数已经超过了第二次世界大战的死亡人数。我们应该想到,现在世界的军费总额一年达到2万亿美元。可以考虑把这些资金的超过1%的资金用于对世界最大安全保障威胁新冠病毒的对策。

在前所未有的威胁面前,需要提出本来用在国家安全保障的资金的一部分用于平息新冠病毒上的建议。也就是说,不要固执于现有的社会、经济结构,而是为了解决急性危机和克服可持续性危机,优化安全保障、贸易、投资等规则,集中动员资源,为恢复国民和市民对国家和全球治理的信赖,倾注最大的力量。日本迄今为止,在时代的转折点上领导、构思新结构并非很擅长。但是,促进这种改革过程是可能的。现在,日本外交所需要的不是恐惧新冠病毒肆虐的时代的深渊,而是以打开通往“可持续发展的社会”新的道路为契机,转变思维方式。

[译自《外交》,Vol.65,2021年1/2月刊,本文经城市出版社同意翻译转载。]

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