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第四十七期 ,经济  2021年8月30日

通往碳中和之路和第六次能源基本计划的问题点

橘川武郎(国际大学副校长・大学院国际经营学研究科教授)

新削减目标带来的混乱

橘川武郎教授

日本首相菅义伟在2020年10月26日就任后的施政演说中,提出到2050年实现碳中和,国内温室效应气体排放量“实质为零”的方针。另外,2021年4月22日,在美国总统拜登主办的气候峰会上,菅义伟表明面向2030年的温室效应气体的削减目标与2013年相比削减46%。

这个削减46%的新目标大幅度修改了以往的目标。日本政府在2015年通过巴黎协定于COP21(《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会)上发表“2030年度国内温室效应气体排放量将从2013年的水平削减26%”的国际公约,并在本次气候峰会之前反复公开表明。

该削减26%的目标是在COP21之前的2015年制定的,与2018年第五次能源基本计划中追认的现行电源结构预测、一次能源结构预测一致。因此,由于新设定了大幅向上修改后削减46%的目标,不得不重新制定电源结构和一次能源预测,但这项工作进展困难。

难以进展的直接原因是:①首先决定电源结构和一次能源结构预测,②在此基础上国际宣布温室效应气体的削减目标。但是颠覆了此前的程序,不是①→②,而是②→①。这次,由于拜登政权施加压力这一政治因素起到强烈作用,首先决定了削减46%的目标。因此,必须“调整”电源结构、一次能源结构预测,使新目标保持一致。因此,日本政策当局陷入了混乱。

调整第六次能源基本计划

终于到了2021年7月21日,作为主管机关的日本经济产业省,在推进下一次(第6次)能源基本计划制定工作的综合资源能源调查会基本政策分科会(以下称“基本政策分科会”)上提出了与削减46%的目标保持一致的2030年度电源结构预测的草案(参照表1)。而且,基本政策分科会在2021年8月4日的会议上,以多数赞成的形式批准了这个草案。

但是,这个草案受牵强的调整的影响,漏洞百出。在8月4日的会议上,没有像通常的审议会那样实现“全会一致”,而采用多数表决,这是因为作为委员的笔者投了反对票,反对的理由有以下3点。

 

表1 2030年度电源结构预测及其问题点

难以实现的再生能源・原子能比例

第一,对设定过高的可再生能源比例是否可行要打问号。

实际上,基本政策分科会在2021年4月13日的会议上,在积累了切实根据的基础上,确定了2030年电源结构中再生能源的比例从现行的22~24%提高到30%左右。但是,就在9天后修改成46%的新的削减目标,为了与之相吻合,2030年度的可再生能源电源比例只有30%是远远不够,需要提高到36~38%。也就是说,在没有充分根据的情况下,再生能源电源比例不得不再增加6-8%。这样,对于“调整”后的电源结构预测的可行性,当然会产生重大疑问。

为了大幅度提高可再生能源的比例,必须让其他电源和能源的比例降低。从其他电源中的原子能来看,第六次能源基本计划的草案也决定维持现行电源结构预测所示的“2030年度原子能比例20~22%”的水准。在2021年7月13日的基本政策分科会上,经济产业省表示,除了运行中的10座炉,还有已经得到原子能规制委员会的许可但未达进入运行状态的7座炉,以及原子能规制委员会审议中的10座炉加在一起合计27座,若以80%的设备利用率运行的话,“2030年度原子能比例的20~22%”可以实现。但是,如果看现实情况,乐观地估算,2030年运行的核电站也只能有20多座,设备利用率最多也就70%。如果硬要把原子能规制委员会审查中的所有的炉都算在里面,定会招致涉嫌侵害该委员会独立性的批判。

实际上,完全没有实现“2030年度原子能占比20~22%”的可能性。也就是说,按理来说,首先应该降低原子能的比例。但是,政府出于对原子能设施布局自治体地政治考量,在第6次能源基本计划中纳入的2030年度的电源结构预测中,原子能的比例也没有下降,保持了现行的水平。第六次能源基本计划草案中提出的电源结构预测的第二个问题是,保持这种不现实的原子能比例不变。

过度减少煤炭令人担忧

由于维持了原子能比例,电源结构预测比例降低的对象就只有火力发电。第六次能源基本计划草案的电源结构预测的第三个问题是,由于火力发电的比例被过度削减,在能源政策上产生了重大的忧虑。

在与火力发电相关的能源中,煤炭原本就被认为会有所降低。因为2020年7月经济产业省推出将低效地煤炭淡出的方针。

表2是煤炭火力的分类。从这张表可以看出,日本的煤炭火力根据发电效率的不同,分为低效煤火力发电和高效率煤火力发电两大类。

根据2020年7月经济产业省的说明,按照政府方针废除低效煤火力发电,留下高效率煤火力发电,这样一来,2030年电源结构中煤炭火力的比例约为20%。但是,在第六次能源基本计划草案中加进的电源结构预测中,为了配合温室效应气体削减46%的目标数字,2030年度煤炭火力发电的比例为19%,跌破了20%。另外,预计2030年度一次能源结构的煤炭比例也从现行的25%下调了6个百分点,为19%。煤炭比例下降的幅度超过了应有的范围。过度缩小煤炭火力的话,对能源稳定供给和削减电力成本方面会产生障碍。

 

表2 煤炭火力发电的种类和发电效率

(注)1bar≒1气压。
(资料来源)经济产业省资源能源厅《如何处理低效煤火力的计划》?煤炭淡出措施”,2020年11月6日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/special/johoteikyo/hikouritu_sekitankaryoku.html

 

受2011年东京电力福岛第一核电站事故影响,核电站全部停止运行和之后长期停止运行的影响,9家大型电力公司中的8家不得不提高电费。其中九州电力和关西电力在那之后重新启动核电站,降低了成本。另一方面,煤炭火力比例较高的中国电力在福岛事故发生后到今天为止电费没有涨价。该公司的岛根核电站长期停止,尽管没有重新启动,但仍然维持着原来的电费标准。这表明煤炭火力发电是性价比优秀的电源。如果过度降低煤炭火力发电比例的话,所提的“在削减电力成本方面会产生障碍”的理由就在于此。

天然气规模缩小对采购产生不良影响

还有一点需要注意的是,火力发电比例下降的影响不仅限于煤炭,还波及到了天然气。现行的第五次能源基本计划虽然在字面上提倡“转向天然气”,但实际上预计2030年度的天然气需求与制定时的2018年相比减少了20%以上,对“转向天然气”的政策泼了冷水。

在制定第六次能源基本计划时,为了与温室效应气体削减46%的目标保持一致,2030年度的电源结构预测中LNG(液化天然气)火力发电的比例将进一步下调。具体而言,与第五次能源基本计划相比,下调7个百分点,为20%。另一方面,与煤炭不同,2030年度一次能源结构中天然气的比例保持在18%。虽然天然气的使用在发电领域会缩小,但在非电力领域会扩大。这个观点本身,到2030年为止的时期,如果考虑到根据同一热量的二氧化碳排放量的不同来看,从石油、煤炭转向天然气的对温室效应气体的削减有效果,可以说是正确的。

但是,这里有一个不能忽略的事实。就是第六次能源基本计划的一次能源供给量预测整体大幅下调,即使维持了比例,在2030年的年间天然气需求预测上,第五次能源基本计划的规模将减少800万吨,接近5500万吨。

这不可避免地会对LNG的供应产生负面影响。在全球LNG争夺战激化的情况下,竞争对手国向产气国展示日本的第六次能源基本计划的内容,为在LNG采购方面确保对日本的竞争优势而行动吧。也就是说,第六次能源基本计划极有可能使日本天然气的未来进一步暗淡。这一点可以说是第六次能源基本计划的最大问题。

如果对LNG的采购产生负面影响,不仅会影响能源的稳定供给。重要的是对温室效应气体的削减也带来了负面影响。如上所述,“截至2030年,由于每一个单位的热量的二氧化碳排放量不同,从石油、煤炭向天然气的燃料转换,可以有望提高温室效应气体的削减效果”。

错不是“削减46%的目标”而是过去的失政

综上所述,可能会对造成各种问题的温室效应气体削减46%的目标产生不好的印象。但是,这样的看法完全不对。46%的削减目标本身与巴黎协定提出的“1.5℃剧本”是一致的,应该得到高度评价。

简而言之,错不在46%的削减目标,而是原子能比例过高、再生能源比例过低的现行电源结构预测。2015年制定现行电源结构预测时,或者至少2018年追认第五次能源基本计划时,如果在30年的电源结构预测中加入了“核能15%、再生能源30%”的确切数值的话,今天我们所面临的问题的严重程度将大大降低吧。

2050年还来得及

在应对气候变化的问题上落后于世界的日本,宣布“2050年碳中和”,并承诺“2030年温室效应气体削减46%(相比2013年度)”,因此在目标上暂时追上了世界。但是,在政策方面,第5次能源基本计划等过去的失误的政策将受到惩罚,就算到2030年,还赶不上世界吧。和1997年通过的京都议定书的削减目标可以通过排放量交易来弥补未达成的部分一样,这次削减46%的目标也很有可能需要国家经费来完成。

但是,我们不能总是悲观。即使赶不上2030年,2050年还有时间。即使将来日本不能像现在这样继续使用煤炭,但是用氨气火力发电代替煤炭火力发电的方法,或者在二氧化碳从火力发电厂释放到大气中之前,将其回收再利用,通过CCUS(碳捕获、利用与封存)等方法,被寄予了厚望。如果实施这些措施的话,达成“50年碳中和”是十分可能的。我们日本人在当今的这个时代,必须履行作为地球市民的责任和义务。

[为日本外交政策论坛特别撰稿。]

 

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